Entre le marteau et l’enclume : Le contre-terrorisme et le maintien de la paix au Sahel
par Naureen Chowdhury Fink et Arthur Boutellis
L’annonce récente par le président Macron que la France mettrait fin à l’opération Barkhane, son opération militaire régionale de lutte contre le terrorisme au Sahel, soulève des questions sur le rôle des partenaires régionaux et internationaux dans la lutte contre la vague croissante de violence djihadiste dans la région.
Lors du sommet du G5 Sahel de juillet, Macron a en outre expliqué que l’empreinte militaire de la France serait réduite de moitié d’ici début 2022, pour atteindre environ 2 500 à 3 000 soldats. Certaines bases dans le nord du Mali fermeront, mais les forces françaises continueront à cibler les dirigeants des groupes affiliés à l’État islamique (ISIS) et à Al-Qaïda et à accompagner les armées locales, notamment par le biais de la Task Force Takuba (composée de forces spéciales européennes), qui sera déplacée du Mali au Niger.
La fin de Barkhane laissera également à la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), la mission de l’ONU qui a enregistré le plus grand nombre de décès au cours des huit dernières années, une charge plus lourde dans la lutte contre le terrorisme et l’extrémisme violent au Sahel. En juin, treize casques bleus européens ont été blessés dans une attaque suicide. Le porte-parole de la politique de défense allemande pour l’Union chrétienne-démocrate de la chancelière Angela Merkel, Henning Otte, a réagi en déclarant que « l’incident montre que la mission est dangereuse ». La mission de l’ONU a pour but de stabiliser le Mali afin d’empêcher le fondamentalisme islamique et la terreur d’y prendre pied.
Lors des récentes discussions sur le renouvellement du mandat de la MINUSMA, la France, « porte-plume » du Mali au Conseil de sécurité, a proposé d’augmenter les effectifs de 13 289 militaires et 1 920 policiers de 2 000 personnes en uniforme supplémentaires. Bien que la France ait dû abandonner cette proposition, la dernière résolution (UNSCR 2584) demande au Secrétaire général des Nations unies de fournir des recommandations sur les niveaux de force d’ici le 15 juillet 2021. Elle maintient également l’autorisation pour les forces françaises d’intervenir en soutien aux éléments de la MINUSMA « en cas de menace imminente et grave ». Les États-Unis et le Royaume-Uni continuent également de s’opposer au renforcement du dispositif de soutien de la force conjointe du G5 Sahel, préférant des options bilatérales.
Cependant, comme l’ont souligné les débats sur les mandats des opérations de paix de l’ONU comme la MINUSMA, l’accent a trop souvent été mis sur la question de savoir si les opérations de paix peuvent ou doivent « faire » de la lutte contre le terrorisme, et si l’ONU doit soutenir des opérations plus cinétiques comme la Force conjointe du G5 Sahel, plutôt que sur la question vitale de savoir ce que les opérations de paix de l’ONU peuvent et doivent faire face à ces menaces. Malgré le fait que plusieurs missions politiques spéciales et opérations de maintien de la paix soient déployées là où des groupes terroristes désignés au niveau international et leurs affiliés sont actifs, il n’existe pas de doctrine ou d’orientation cohérente au sein du système des Nations Unies. Les débats sur le mandat de la MINUSMA, et en fait sur de nombreuses opérations de paix, reconnaissent souvent les risques posés à la mission par les groupes terroristes. Pourtant, les États n’ont pas inclus de fonctions de prévention ou de lutte contre le terrorisme dans les missions, de nombreuses activités liées à ce travail étant plutôt qualifiées de protection des civils, de réforme du secteur de la sécurité (RSS), de désarmement, démobilisation et réintégration (DDR), ou autres. La réticence à nommer la menace et la réponse est même en désaccord avec les gouvernements et les communautés d’accueil, dont beaucoup au Sahel reconnaissent les menaces posées par les groupes djihadistes et peuvent être frustrés et déçus par une mission mal équipée pour les repousser ou incapable d’atténuer certaines des approches sécuritaires lourdes et des abus perpétrés dans le cadre de la réponse nationale.
En dépit de l’investissement important de la France dans Barkhane et de ses succès tactiques, la menace djihadiste continue de s’étendre plus au sud, au-delà des zones d’intérêt initiales – la Libye et le Mali – avec une augmentation des attaques au Burkina Faso, au Niger et dans des États côtiers tels que la Côte d’Ivoire, ce qui met en évidence les dangereuses retombées et les risques du terrorisme dans la région. De plus, alors que le dénommé État islamique renforce ses affiliés et ses partisans dans toute l’Afrique, notamment au Nigéria, il est impératif pour les Nations Unies – y compris les fonds, les agences et les programmes ayant des bureaux sur le terrain – d’examiner comment elles peuvent relever les défis juridiques, politiques et opérationnels liés à la nécessité d’opérer et de s’engager avec les communautés dans des environnements où les lignes de démarcation entre insurgés, rebelles, terroristes et organisations criminelles sont de plus en plus floues. Cela signifie essentiellement que la lutte contre le terrorisme dans la région ne sera pas seulement le problème des praticiens du contre-terrorisme, mais une préoccupation pour ceux qui mettent en œuvre une série d’initiatives, notamment celles axées sur la médiation, les droits de l’homme et le genre, la RSS, le développement et l’éducation.
Il existe de bonnes raisons de se méfier de l’introduction formelle d’un mandat antiterroriste dans les opérations de paix. Alors que les groupes djihadistes ont déjà pris pour cible le drapeau bleu et ne sont pas nécessairement dissuadés par des postures plus robustes, on craint généralement que la politisation conséquente des missions ne compromette les objectifs stratégiques et le personnel. Cependant, le travail de l’ONU reste intrinsèquement politique, en particulier parce que les missions opèrent à la demande des gouvernements hôtes, et il est difficile de l’isoler des griefs exprimés par de nombreux groupes djihadistes et par ceux qui les soutiennent activement ou les complaisent discrètement. Certains gouvernements préfèrent mener et soutenir des opérations de lutte contre le terrorisme par le biais d’un soutien bilatéral ou régional, plutôt que par l’intermédiaire de l’ONU, et de nombreuses entités de l’ONU ne disposent pas de l’expertise et de l’expérience nécessaires pour traiter avec les groupes terroristes et relever les défis juridiques et opérationnels qui se présentent. Les cloisonnements bureaucratiques, les rivalités institutionnelles et les cultures concurrentes continuent de limiter la coordination entre les opérations de paix (et entre les missions de maintien de la paix et les missions politiques), les agences de l’ONU et les autres organes de l’ONU qui peuvent être actifs dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et de la prévention et de la lutte contre l’extrémisme violent. Bien que le Bureau des Nations unies pour la lutte contre le terrorisme travaille avec plus de quarante entités différentes pour coordonner les efforts de lutte contre le terrorisme à l’échelle du système, la réalisation de cet objectif s’est avérée difficile dans la pratique.
Pourtant, les attaques persistantes contre les soldats de la paix, combinées au fait que les communautés sont de plus en plus désireuses de conclure des accords de paix locaux avec les groupes djihadistes, exigeront des entités de l’ONU qu’elles continuent d’affiner leur compréhension des risques politiques et sécuritaires, des obligations juridiques (y compris celles imposées par les résolutions contraignantes du Conseil de sécurité) et des leçons pertinentes pour y faire face. Dans ce contexte, le mandat récemment adopté pour la MINUSMA (UNSCR 2584) ne fait référence au terrorisme qu’en termes de soutien à d’autres forces régionales, comme l’armée malienne ou Takuba ; le cantonnement et le DDR des groupes armés ; et les processus judiciaires pour traduire en justice les responsables de crimes liés au terrorisme. Le manque persistant d’orientation et de clarté concernant le mandat peut créer davantage de confusion sur le terrain. Par exemple, si la MINUSMA est mandatée pour soutenir le gouvernement dans la conduite du DDR, cela s’appliquera-t-il uniquement aux parties à l’accord de paix actuel ou inclura-t-il les personnes associées aux groupes terroristes désignés ? Dans ce dernier cas, le Conseil de sécurité a demandé aux États membres de développer et de mettre en œuvre des stratégies et des protocoles de poursuite, de réadaptation et de réintégration (PRR) complets et adaptés, et la relation entre ces deux approches n’est toujours pas claire pour beaucoup de personnes à l’intérieur et à l’extérieur du système des Nations Unies. Les opérations de maintien de la paix comme la MINUSMA seront prises entre deux feux. De plus, alors que le gouvernement malien envisage de dialoguer avec des groupes violents, y compris des djihadistes, le personnel de la mission peut également être de plus en plus préoccupé par les répercussions juridiques et politiques d’une interaction avec des groupes terroristes désignés.
Dans ce contexte, trois questions clés se posent à l’ONU, aux États membres et à leurs partenaires. Tout d’abord, quel type de coordination et de coopération en matière de contre-terrorisme cinétique peut être – ou sera – possible entre la MINUSMA, les restes de Barkhane, la force conjointe du G5 Sahel, les forces maliennes et Takuba, ainsi que d’autres acteurs de l’ONU ?
Deuxièmement, alors que Macron a appelé à un « sursaut civil » plus tôt cette année, il est de plus en plus urgent de s’attaquer aux causes profondes de l’extrémisme violent, qui incluent le manque de responsabilité des forces de sécurité régionales accusées d’avoir commis des violations des droits de l’homme. Comme l’ont souligné un certain nombre d’études ces dernières années, les violations des droits de l’homme et les expériences négatives vécues aux mains d’acteurs étatiques restent l’un des facteurs les plus constants de la radicalisation des individus, tous secteurs confondus. Cependant, le récent coup d’État militaire au Mali fait qu’il est peu probable que la responsabilité de ces violations soit une priorité.
Finally, how will MINUSMA focus on the two strategic priorities in its mandate in UNSCR 2584 (2021)—to support the implementation of “the Agreement” by the Malian parties and to facilitate the implementation by Malian actors of a comprehensive politically-led strategy to protect civilians, reduce intercommunal violence, and re-establish state presence, state authority, and basic social services in Central Mali—if it has to divert resources to countering terrorism in the absence of Barkhane? Additionally, what kinds of legal and political implications will there be for the mission if the reduced French military presence can open space for dialogue with internationally designated terrorist groups?
The proliferation and strength of ISIS affiliates in Africa raise the specter of further instability throughout West Africa. Against the backdrop of heightened great-power competition and efforts by states like Russia and China to increase influence on the continent, responses to terrorism and security threats are likely to get more complicated. However, while the permanent five members of the Security Council have often agreed on counterterrorism, differences on how this imperative intersects with broader peace and security efforts will prevent the development of any clear and consistent UN doctrine or guidance on counterterrorism. In Mali, the drawdown of Barkhane will likely increase the burden on MINUSMA, rather than Malian authorities, to confront the grievances arising from poor governance and human rights violations which drive radicalization and support for jihadist groups. Yet, this is an important opportunity for the UN system to collectively rethink how it can best contribute to both protecting civilians and enabling viable political solutions through more integrated approaches to preventing and countering terrorism. This calls for a more coordinated and collaborative approach among UN peacekeeping, counterterrorism, and development entities. However, states themselves also bear the responsibility for ensuring they provide the right mandates, allocate sufficient resources, and consult with all relevant UN entities and partners, so that UN personnel are not caught between a rock and a hard place in confronting an aggressive terrorist threat with nothing in hand.
Naureen Chowdhury Fink is Executive Director at The Soufan Center. She tweets at @NaureenCFink. Arthur Boutellis is a Non-resident senior adviser at the International Peace Institute (IPI). He tweets at @aboutellis.
IPI Global Observatory, 20/07/2021
Etiquettes : Sahel, Mali, terrorisme, paix, Daech, Al Qaïda, Barkhane, Takuba, G5, Tchad, Burkina Faso, Niger,