L’ONU et l’UA et les opérations de paix multilatérales

L’ONU et l’UA peuvent-elles naviguer dans le paysage changeant des opérations de paix multilatérales ?

par Daniel Forti et Priyal Singh

La coopération entre les Nations Unies (ONU) et l’Union africaine (UA) est un pilier du paysage contemporain de la paix et de la sécurité en Afrique. Des messages diplomatiques fréquents aux opérations de paix conjointes, le partenariat a évolué à la fois en ampleur et en profondeur depuis l’émergence de l’UA en 2002. Le soutien rhétorique au partenariat ONU-UA résonne aux plus hauts niveaux des deux organisations, illustré par des réunions régulières de leurs hauts dirigeants respectifs et les organes exécutifs des États membres .

Compte tenu de la complexité croissante des menaces à la sécurité à travers le continent ces dernières années , un partenariat ONU-UA qui fonctionne bien est nécessaire pour soutenir des réponses multilatérales efficaces à la myriade de conflits et de crises qui couvent sur le continent. Mais malgré une croissance notable dans de nombreux domaines de leur partenariat, l’ONU et l’UA se rapprochent rapidement d’un carrefour sur la façon de soutenir collectivement les opérations de paix multilatérales.

Les divisions croissantes sur la manière de répondre au paysage changeant des opérations de paix multilatérales mettent en relief ce carrefour. S’il n’est pas traité, en particulier par les membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) et les puissants États membres de l’UA, le partenariat ONU-UA risque de reculer après des années de progrès constants.

Les opérations de paix multilatérales, en particulier celles dirigées par l’ONU et l’UA, restent un élément clé du paysage de la paix et de la sécurité du continent. Les quatre grandes missions de l’ONU en République démocratique du Congo, en République centrafricaine (RCA), au Mali et au Soudan du Sud (respectivement la MONUSCO, la MINUSCA, la MINUSMA et la MINUSS) représentent des opérations d’un milliard de dollars qui constituent l’ essentiel des dépenses de maintien de la paix de l’ONU. Les pays africains contribuent environ 47% de tout le personnel en uniforme aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies (y compris quatre des dix principaux contributeurs au total en mars 2021 ), opérant souvent dans leurs propres quartiers .

La mission de l’UA en Somalie (AMISOM) reste l’opération phare de soutien à la paix de l’UA et est soutenue par un vaste programme de soutien des Nations Unies et une mission logistique. Et l’UA et l’ONU clôturent leur mission conjointe au Darfour (MINUAD) après treize ans d’opérations, marquant la fin d’une expérience unique de maintien de la paix en partenariat.

La coopération dans les opérations de paix est un pilier incontesté du partenariat ONU-UA. Mais les fondements de la coopération des partenaires aux opérations de paix sont de plus en plus sollicités. Cela est dû à un certain nombre de problèmes, notamment : un environnement budgétaire toujours incertain, une dépendance croissante vis-à-vis des opérations antiterroristes ad hoc et les défis posés par les règlements politiques et les accords de paix fragiles.

Alignement politique durable entre le Conseil de sécurité et la paix de l’UA et du Conseil de sécurité (PSC) reste difficile et contesté l’espace, surtout compte tenu des « perceptions erronées concernant les rôles et les responsabilités » observées que chaque organisme a pour l’autre. Les luttes pour rassembler des réponses unifiées à des situations comme celles du Cameroun, du Tchad, de l’Éthiopie et du Mozambique ont dominé l’attention du public ces derniers mois, d’autant plus que ni l’ONU ni l’UA n’ont mandaté des réponses opérationnelles pour correspondre à leurs déclarations relativement limitées.

L’effet net de ces lacunes est que l’ONU et l’UA sont considérées comme des acteurs de plus en plus inefficaces dans le déploiement de réponses globales aux crises émergentes. Ce manque d’unité et d’orientation stratégique commune, en particulier au niveau du CPS de l’UA et du CSNU, s’est en outre étendu aux engagements des États membres du Conseil dans les pays dans lesquels des opérations de paix multilatérales sont actives.

Les récents défis en RCA, au Mali et au Sahel et en Somalie sont révélateurs de ces divisions et ont mis à rude épreuve les efforts des deux Conseils pour aligner conjointement leur soutien à ces opérations en cours. Ces défis persistent malgré les efforts des membres africains élus au Conseil de sécurité de l’ONU ( le bloc A3 ) qui ont tenté de rapprocher les deux organes et sont désormais reconnus comme une partie vitale d’un partenariat ONU-UA sain.

Des divisions politiques globales s’infiltrent dans d’autres aspects du partenariat sur le maintien de la paix, l’impasse sur le financement du maintien de la paix étant un point sensible évident. Les retombées politiques de l’échec des négociations de 2018 et 2019 sur une résolution du CSNU se font encore sentir aujourd’hui. Même si les diplomates à New York font preuve de prudence lorsqu’ils abordent le sujet, ces sensibilités se sont révélées au grand jour lors des récentes discussions du Conseil de sécurité de l’ONU sur l’ AMISOM et la Force conjointe G5-Sahel .

Une nouvelle dynamique pour ces questions pourrait émerger au cours des prochains mois. Le CPS de l’UA a récemment demandé à la Commission de l’UA « d’élaborer un document de position africain commun » sur le sujet. Les deux organisations ont déjà posé certaines des bases techniques sur lesquelles tout accord devrait être construit.

On espère également que la nouvelle administration américaine adoptera la volonté de l’administration Obama de parler au lieu du rejet catégorique du processus par l’administration Trump. Et la capitalisation lente mais régulière du Fonds pour la paix de l’UA (maintenant estimée à environ 204 millions de dollars ), combinée aux implications de la nouvelle facilité européenne pour la paix , crée une nouvelle urgence dans un paysage de financement en évolution rapide. Mais il est important d’être lucide sur les perspectives à court terme d’un accord significatif, d’autant plus que la reconstruction d’un consensus continental ne sera pas un processus facile.

Si le débat sur le financement est peut-être la source de tension la plus médiatisée, d’autres fractures apparaissent. L’évolution vers des initiatives régionales et ad hoc de lutte contre le terrorisme repousse les limites du paysage contemporain des opérations de paix multilatérales et, par extension, du partenariat ONU-UA.

Les coalitions ad hoc fonctionnent à la fois sous les mandats du CSNU et sous l’autorisation du CPS de l’UA, mais ne sont pas gérées par les organisations et ne sont donc pas soumises aux mêmes mécanismes de respect des droits de l’homme, financiers ou opérationnels. Et bien qu’elles comblent une lacune stratégique que les opérations de paix de l’ONU ne sont pas censées combler, ces initiatives de lutte contre le terrorisme ne sont souvent pas étayées par des stratégies globales qui ciblent les moteurs sous-jacents de l’instabilité. Parce que ces opérations fonctionnent souvent à côté ou parallèlement aux opérations de paix des Nations Unies (telles que le soutien de la MINUSMA à la Force conjointe G5-Sahel), elles exposent des questions difficiles sur l’ avenir des opérations de paix des Nations Unies et de l’UA dans des contextes de lutte contre le terrorisme.

L’ architecture de paix et de sécurité de l’Afrique repose sur des relations efficaces entre l’UA et les communautés économiques régionales et les mécanismes régionaux du continent, fondées sur le principe de subsidiarité . Alors que le partenariat ONU-UA est un centre de gravité politique, il existe en réalité une mosaïque de réponses multilatérales façonnées par des acteurs et des intérêts régionaux et sous-régionaux, qui ne sont pas toujours cohérents ou complémentaires. La façon dont les initiatives ad hoc telles que la Force conjointe du G5 Sahel (FC-G5S) et la Force multinationale interarmées du bassin du lac Tchad (MNJTF) s’intègrent dans ce paysage sont emblématiques de ces dynamiques.

Les pays hôtes, les voisins et les puissants alliés peuvent désormais faire des échanges entre différentes opérations, en privilégiant souvent les priorités de sécurité à court terme au détriment d’engagements holistiques pour améliorer la gouvernance, les conditions des droits humains et l’égalité socio-économique. Il existe également un risque d’ estomper davantage les distinctions entre les opérations de paix multilatérales et les initiatives de lutte contre le terrorisme, en particulier aux yeux des personnes qu’elles sont censées servir. La manière dont l’ONU et l’UA naviguent dans ce paysage aura un impact démesuré sur l’évolution du partenariat.

Ces défis accentuent les vents contraires auxquels le partenariat ONU-UA sur les opérations de paix sera probablement confronté au cours des prochaines années. Mais ces défis ne sont pas nécessairement uniques ou insurmontables. Les quatre dernières années ont été une période de croissance significative pour le partenariat, en grande partie grâce aux efforts du Président de la Commission de l’UA Moussa Faki Mahamat et du Secrétaire général de l’ONU Antonio Guterres. Naviguer à la croisée des chemins qui émergera bientôt sur l’avenir des opérations de paix nécessitera non seulement un leadership continu de la part du Secrétariat de l’ONU et de la Commission de l’UA, mais aussi l’adhésion politique renouvelée des États membres à travailler en partenariat et à trouver un terrain d’entente sur des les problèmes de sécurité.

Alors que l’environnement de paix et de sécurité du continent devient de plus en plus complexe, le partenariat ONU-UA ne peut se permettre de régresser. Une coopération renforcée sur les opérations de paix est essentielle non seulement pour maintenir le partenariat, mais aussi pour consolider une nouvelle ère de multilatéralisme définie par des stratégies, des valeurs et des principes politiques partagés.

Daniel Forti est analyste politique à l’Institut international pour la paix (IPI). Priyal Singh est chercheur à l’Institute for Security Studies (ISS) de Pretoria.

Global observer, 01/07/2021

Etiquettes : ONU, Union Africaine, UA, missions de paix,