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L’Algérie siège au Conseil de sécurité de l’ONU
par Sabina Henneberg
Vingt ans après son dernier mandat, Alger revient pour laisser sa marque, ce qui pourrait affecter les efforts américains sur Gaza, en Ukraine, sur le conflit du Sahara occidental, et bien plus encore.
En juin 2023, l’Assemblée générale de l’ONU a élu l’Algérie au Conseil de sécurité de l’ONU en tant que membre non permanent pour un mandat de deux ans qui commence ce mois-ci. Il s’agira du quatrième mandat de l’Algérie au conseil, où elle occupera l’un des trois sièges africains et sera le seul pays représentant la région arabe. Cependant, depuis son dernier mandat il y a 20 ans, on peut affirmer que le monde a considérablement changé, créant ainsi le potentiel permettant à l’Algérie de s’affirmer comme un acteur mondial et régional plus important.
Ce que signifie occuper un siège non permanent
D’une part, l’influence de tout membre non permanent du Conseil de sécurité de l’ONU est volontairement limitée. Les 10 membres élus (Algérie, Equateur, Guyane, Japon, Malte, Mozambique, République de Corée, Sierra Leone, Slovénie et Suisse) n’apportent pas la même mémoire institutionnelle que les cinq membres permanents (Chine, France, Russie, États-Unis). Royaume-Uni et États-Unis), qui tendent à être mieux préparés et mieux équipés pour remplir efficacement leur rôle. Les élus n’ont pas non plus le pouvoir de bloquer les décisions, même celles qu’ils considèrent comme contraires à leur intérêt national, par le biais d’un veto.
En revanche, les méthodes de travail formelles et informelles du conseil semblent donner une certaine influence aux membres non permanents . Par exemple, ils peuvent se coordonner pour agir comme leur propre veto, étant donné que toute résolution nécessite neuf votes oui pour être adoptée. Alors que les membres permanents sont devenus de plus en plus divisés entre eux ces dernières années, leurs divisions sur des questions considérées comme directement liées à leur sécurité nationale, comme Israël ou l’Ukraine, se sont propagées à d’autres questions . Cela impose une charge supplémentaire aux membres non permanents, qui doivent faire preuve de responsabilité envers ceux qui les ont élus – en d’autres termes, la majorité des États membres de l’ONU – en s’efforçant d’aboutir à un texte largement consensuel.
Les membres non permanents représentent leur région au sein du conseil et leurs voix peuvent ajouter de la légitimité aux décisions ou aux discussions qui affectent cette circonscription. Par exemple, lors du vote controversé de 2011 sur la résolution 1973, qui autorisait effectivement une intervention militaire en Libye, le soutien au projet de texte du Liban , en tant que pays arabe, a contribué à son adoption. De même, début 2012, alors que le Conseil débattait des mesures à prendre en réponse au conflit syrien, de nombreux membres ont plaidé en faveur de l’adoption d’une proposition de la Ligue arabe avancée dans un projet par le Maroc, alors membre du Conseil, bien que la résolution ait finalement reçu le veto de la Russie et de la Chine.
Pour les membres non permanents, la responsabilité de représenter leur région peut parfois entrer en conflit avec leurs intérêts nationaux. Cela peut compliquer les relations d’un pays avec ses alliés régionaux. Par exemple, lorsque la Tunisie siégeait au conseil en 2019-2020, le représentant permanent Moncef Baati avait été convoqué par le gouvernement de Tunis pour ses critiques à l’égard du plan de paix au Moyen-Orient du président américain Donald Trump. Baati était apparemment pris entre un impératif diplomatique – partagé par la plupart des pays arabes – de défendre les Palestiniens et le désir de son gouvernement de plaire à Washington.
Compte tenu de ces tensions potentielles entre représentation régionale et intérêts nationaux, l’Algérie sera un membre non permanent particulièrement intéressant à surveiller. Depuis l’élection du président Abdelmadjid Tebboune en 2019, l’Algérie a cherché à se positionner comme un acteur régional et mondial important, à travers sa candidature – quoique infructueuse – à l’adhésion aux BRICS (le groupe économique qui comprend le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine et Afrique du Sud) et en proposant sa médiation dans de nombreux conflits, pour ne citer que quelques exemples. Ces tentatives visant à accroître la visibilité diplomatique font écho aux efforts similaires déployés lors du dernier mandat de l’Algérie au Conseil, en 2004-2005. À l’époque, l’Algérie sortait d’une décennie de violents conflits internes sous la présidence du diplomate chevronné Abdelaziz Bouteflika, et siéger au Conseil symbolisait son retour sur la scène mondiale. Quinze ans plus tard, le soulèvement national pacifique de 2019-2020, suivi des ravages causés par le COVID-19, a une fois de plus profondément ébranlé l’Algérie. Cependant, la hausse des prix de l’énergie suite à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022 a donné à l’Algérie un élan diplomatique et économique qu’elle espère exploiter avec son siège au Conseil de sécurité, généralement considéré comme un symbole de stature mondiale.
Problèmes à surveiller
Alors que les coups d’État et les conflits abondent, ainsi que les questions d’intérêt mondial telles que le changement climatique, les sanctions et la prolifération nucléaire, un certain nombre de questions complexes pourraient être soumises au Conseil pendant le mandat de l’Algérie. Dans ses remarques lors de la réunion de l’Assemblée générale des Nations Unies en septembre dernier, Tebboune a souligné l’engagement de l’Algérie en faveur de progrès dans les négociations intergouvernementales sur la réforme du Conseil de sécurité – un sujet longtemps débattu où les propositions visant à garantir une représentation géographique équitable au sein de l’organe incluent la création d’un siège africain permanent.
Compte tenu de son alignement bien établi avec l’Afrique du Sud – un autre État qui donne la priorité au soutien des mouvements de libération et à la résolution des conflits par le biais d’institutions multilatérales – l’Algérie pourrait utiliser sa position au cours des deux prochaines années pour appeler à la création d’un siège permanent pour un pays africain émergent. Cependant, comme l’a récemment reconnu le ministre algérien des Affaires étrangères Ahmed Attaf, les pays africains risquent d’être divisés sur ces questions. Bien qu’il soit très peu probable qu’une réforme du Conseil de sécurité ait lieu dans un avenir proche – notamment en raison de la résistance des membres permanents – il sera important pour Alger de faire avancer ces efforts pendant qu’il siège au Conseil afin d’apaiser ses électeurs nationaux et africains.
Sur la question d’Israël et du conflit de Gaza, l’Algérie cherchera à démontrer sa position contre Israël et son attachement à la cause palestinienne. Les Algériens sont de fervents partisans de la Palestine , et Tebboune a clairement indiqué dans ses récentes remarques que son pays ferait pression pour que la Palestine devienne un État membre de l’ONU, plutôt que de conserver son statut actuel d’État observateur non membre. Un tel activisme est susceptible de remettre en question les relations avec Washington, avec lequel l’Algérie entretient traditionnellement des relations cordiales, mais pas nécessairement chaleureuses. La question palestinienne pourrait donc être un autre exemple du défi que représente l’équilibre entre les intérêts régionaux et les alliances bilatérales.
Les dernières années ont été tumultueuses pour le Sahel, une région dans laquelle l’Algérie est un acteur majeur. Dans toute discussion concernant l’instabilité au Mali, au Niger, au Tchad et ailleurs dans la région, l’Algérie est susceptible de jouer un rôle vocal et potentiellement de premier plan. Il en va de même pour la lutte contre le terrorisme sahélien, dans laquelle, comme pour la médiation des conflits, l’Algérie estime avoir une expérience pertinente à offrir dans le cadre des institutions internationales.
L’Ukraine pourrait s’avérer être une situation plus délicate à gérer pour l’Algérie. Tout vote qui aura lieu devant le Conseil concernant la guerre et sa résolution laissera probablement l’Algérie déchirée entre les membres permanents, à savoir la Russie, avec laquelle ce pays d’Afrique du Nord a été historiquement proche, et les États-Unis, qui ont récemment cherché à s’engager davantage avec Alger ( y compris vers la coopération au Sahel ). Même si l’Algérie s’abstiendrait très probablement lors d’un vote défavorable à la Russie au Conseil de sécurité, comme elle l’a fait lors de presque tous les votes de ce type à l’Assemblée générale depuis 2022 , la récente volonté des États-Unis de trouver un terrain d’entente avec Alger pèsera sûrement dans la décision algérienne.
Sahara occidental
La question la plus pertinente pour l’Algérie est celle du territoire contesté du Sahara occidental, reconnu par le droit international comme non autonome et sur lequel le Maroc revendique la souveraineté. L’Algérie soutient le mouvement indépendantiste sahraoui et accueille des milliers de réfugiés dans des camps sur le sol algérien.
Le conseil reçoit des informations sur cette question deux fois par an et vote chaque octobre une résolution visant à renouveler le mandat de la Mission des Nations Unies pour l’organisation d’un référendum au Sahara occidental (MINURSO). Le conseil a créé la MINURSO en 1991 pour organiser un référendum d’autodétermination sur le territoire. Au début des années 2000, le processus référendaire était au point mort et l’ONU et les États-Unis cherchaient en vain à négocier une solution politique au conflit entre le Maroc et le mouvement séparatiste représenté par le Front Polisario. Jusqu’à récemment , le mandat de la MINURSO était renouvelé chaque année grâce à une combinaison de processus formels et informels. Les États-Unis, en tant que porte-plume, travaillaient traditionnellement à travers ce qu’on appelle le Groupe des Amis – la France, la Russie, le Royaume-Uni, les États-Unis et l’Espagne (bien qu’elle ne soit pas un membre permanent, l’Espagne était incluse parce qu’elle avait colonisé le territoire depuis 1884 à 1976) – pour présenter un projet de résolution, qui serait ensuite généralement adopté par consensus.
Depuis 2018, cependant, la Russie s’est systématiquement abstenue, s’opposant aux références édulcorées au référendum et à la consultation inadéquate des autres membres du conseil dans le texte. De telles positions s’alignent sur l’Algérie et contre son rival, le Maroc, car elles renforcent un processus référendaire plutôt que de pousser vers une forme d’autonomie négociée comme le Maroc l’a proposé (avec le soutien des États-Unis et de la France). Cette dynamique suggère que l’Algérie s’abstiendra lors des votes sur le renouvellement de la MINURSO en 2024 et 2025, bien qu’elle ait voté pour dans le passé.
Un vote négatif de l’Algérie sur le renouvellement du mandat de la MINURSO est peu probable, car cela signifierait un rejet du rôle de médiateur de l’ONU dans le conflit, qu’elle soutient rhétoriquement. Peut-être plus important encore, étant donné que les membres du Conseil ont tendance à être contraints par des normes de responsabilité et de légitimité, Alger voudra peut-être éviter de devenir le premier pays à voter contre le texte.
L’Algérie pourrait chercher à persuader les deux autres membres africains (connus collectivement sous le nom de A3) de s’abstenir, potentiellement dans le but de faire pression sur les États-Unis pour qu’ils adaptent le texte afin de refléter les préoccupations des autres membres du Conseil. Cependant, comme sur la question de la réforme du Conseil de sécurité, une telle unité est loin d’être garantie. Même si le Mozambique (qui s’est abstenu avec la Russie lors du vote de 2023) siégera au conseil en 2024, la Sierra Leone le fera également, qui soutient le plan d’autonomie du Maroc.
L’Algérie pourrait également choisir, lors du processus de résolution, d’attirer l’attention sur l’absence d’une composante de surveillance des droits de l’homme dans le mandat de la mission. Cela fait depuis longtemps l’objet de critiques de la part des groupes de défense des droits de l’homme, mais les alliés traditionnels du Maroc à Washington et à Paris ont constamment bloqué son inclusion, dans le cadre d’une concession à peine déguisée à Rabat. Un déploiement réussi de tels mécanismes de surveillance pourrait être perçu comme une érosion de la souveraineté effective du Maroc sur le territoire – un objectif tactique de l’Algérie et du Front Polisario. Même s’il est peu probable que l’insistance de l’Algérie conduise à l’inclusion de la surveillance des droits de l’homme dans le mandat de la MINURSO, l’opposition virulente de l’Algérie à son absence sera symboliquement importante. Cela pourrait également créer une situation inconfortable pour les États-Unis, en tant que rédacteurs, alors qu’ils cherchent activement à s’aligner davantage sur Alger. Alors que les États-Unis s’efforcent d’élargir leurs relations avec l’Algérie, toute concession dans le langage soigneusement élaboré de la résolution de la MINURSO pourrait éroder davantage les relations de Washington avec Rabat, déjà affaiblies par l’ambiguïté de la position de l’administration actuelle sur la question.
Enfin, l’Algérie profitera de sa présence au conseil pour tenter d’apporter de la visibilité à la question. Au cours de sa présidence d’un mois (prévue pour début 2025), le Représentant permanent Amar Benjdama peut convoquer des séances d’information supplémentaires ou des réunions dites selon la formule Arria, qui permettent aux membres du Conseil de solliciter l’avis d’organisations non gouvernementales, notamment de groupes de défense des droits de l’homme. Une telle visibilité pourrait dissuader les pays de soutenir la proposition d’autonomie du Maroc.
Les inconnues
L’adhésion de l’Algérie au Conseil offrira très probablement des opportunités de renforcer sa stature diplomatique et de renforcer le message sur les questions d’importance nationale. L’Algérie sera sans aucun doute confrontée à des défis pour équilibrer ses intérêts nationaux – y compris la poursuite de relations plus solides avec les États-Unis – avec son rôle de représentante des régions arabes et africaines ainsi que ses relations de longue date avec la Russie. Des événements inattendus, qu’ils soient liés ou non au Sahara occidental, pourraient accroître les opportunités ou créer de nouveaux défis. Par exemple, la nomination de John Bolton – un partisan improbable de l’indépendance du Sahara – comme conseiller américain à la sécurité nationale en 2018 a suscité une activité supplémentaire au sein du conseil autour du Sahara occidental alors que Bolton faisait pression pour une résolution du conflit. De même, le manque de soutien international à l’invasion américaine de l’Irak en 2003 a mis de manière inattendue les membres non permanents du Conseil sous les feux de la rampe, alors que Washington cherchait leur soutien. Même des événements soudains en dehors du Conseil de sécurité qui affectent la question du Sahara occidental ou le monde arabe, comme la violence soudaine au Timor oriental à la suite du référendum d’autodétermination réussi en 1999, la reconnaissance par le président Trump de la souveraineté marocaine sur le Sahara occidental en 2020, et le déclenchement de la guerre à Gaza en 2023 – pourraient contraindre l’Algérie à prendre des décisions difficiles ou l’aider à rallier des soutiens autour des positions existantes.
Sabina Henneberg est Soref Fellow au Washington Institute. Cet article a été initialement publié sur le site Web Lawfare .
The Washington Institute, 8 janvier 2024
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