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Recuperarla requerirá aceptar un papel disminuido en una era de competencia
Desde 1947, cuando la Asamblea General de la ONU votó a favor de la partición de Palestina en estados judío y árabe, la organización ha lidiado con crisis en el Medio Oriente. En las últimas décadas, las discusiones sobre el conflicto palestino-israelí en la ONU han presentado la misma dinámica básica: Estados Unidos usa su veto para bloquear las críticas a Israel en el Consejo de Seguridad mientras los estados árabes movilizan a los países en desarrollo para defender a los palestinos. El debate en la ONU en las semanas posteriores al ataque de Hamás contra Israel el 7 de octubre ha seguido en gran medida este patrón familiar. Estados Unidos ha impedido que el Consejo de Seguridad pida un alto el fuego en la Franja de Gaza, pero no pudo impedir una resolución aprobada a finales de octubre por una gran mayoría en la Asamblea General que exigía una “tregua humanitaria”.
Sin embargo, los diplomáticos de las oficinas de la ONU en Nueva York y Ginebra dicen que esta crisis se siente diferente y que sus efectos podrían extenderse más allá de Israel y la Franja de Gaza hasta la propia ONU. Sus advertencias son en parte una reacción a la brutalidad de Hamas, el creciente número de muertos en Gaza por los bombardeos de Israel y los riesgos de una escalada regional. Pero el pesimismo generalizado sobre el futuro de la ONU también refleja una pérdida de confianza en toda la organización. El escepticismo sobre la eficacia de una institución diseñada para reflejar las relaciones de poder del siglo XX y abordar los problemas de la posguerra no es nada nuevo. Sin embargo, durante el último año, la ONU ha parecido más imprecisa que nunca, incapaz de responder a crisis que van desde estallidos violentos en Sudán y Nagorno-Karabaj hasta el golpe de Estado en Níger. Los diplomáticos del Consejo de Seguridad dicen que las tensiones entre Rusia y Occidente en torno a Ucrania (tema de decenas de debates infructuosos en la ONU desde la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022) están socavando las discusiones sobre cuestiones no relacionadas en África y Medio Oriente. En septiembre, el Secretario General de la ONU, António Guterres, advirtió en la reunión anual de la Asamblea General que se avecinaba una “gran fractura” en el sistema de gobernanza global.
La guerra entre Israel y Hamás amenaza con asestar el golpe de gracia a la credibilidad de la ONU en su respuesta a las crisis. Pronto, los gobiernos nacionales y los funcionarios de la ONU enfrentarán un ajuste de cuentas. Deben afrontar la cuestión de cómo la ONU puede contribuir a la paz y la seguridad en un momento en el que los puntos en común entre las grandes potencias se reducen día a día. Desde el final de la Guerra Fría, los Estados y las organizaciones de la sociedad civil han pedido a la ONU que aborde los conflictos grandes y pequeños como una cuestión de costumbre. Pero ahora la institución parece estar chocando con sus limitaciones geopolíticas.
Una ONU apta para la época actual tendrá que reducir sus ambiciones. En materia de seguridad, la organización debería centrarse en un número limitado de prioridades y, cuando pueda, ceder las riendas de la gestión de crisis a otros. Ciertos problemas internacionales seguirán requiriendo el tipo de coordinación que sólo es posible en las Naciones Unidas. Incluso cuando los países competidores parecen abandonar la diplomacia, la institución sigue siendo un lugar donde los adversarios pueden resolver sus diferencias y encontrar oportunidades para cooperar. En lugar de permitir que los conflictos actuales destruyan la institución, tanto los gobiernos nacionales como los funcionarios de la ONU deben trabajar para preservar sus funciones más vitales.
COMENZANDO EN ESPIRAL
La crisis de confianza en la ONU se ha ido acumulando desde la invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia. En las semanas siguientes, a los diplomáticos les preocupaba que las tensiones entre las grandes potencias paralizaran a la ONU. Al principio, parecía como si sus temores estuvieran fuera de lugar. Rusia, Estados Unidos y sus aliados europeos entablaron intensos debates sobre la guerra en Ucrania, pero a regañadientes continuaron coordinándose en otros asuntos. El Consejo de Seguridad, por ejemplo, logró imponer un nuevo régimen de sanciones a las bandas que aterrorizan a Haití y acordar un nuevo mandato para que la ONU trabaje con el gobierno talibán en Kabul para entregar ayuda a los afganos que sufren. Tanto Rusia como Occidente parecían dispuestos a utilizar el organismo más poderoso de la ONU como espacio para una cooperación residual.
Mientras tanto, Estados Unidos y sus aliados reunieron un apoyo considerable para Ucrania en una serie de votaciones en la Asamblea General para condenar la agresión de Rusia. Hasta los primeros meses de este año, muchos diplomáticos esperaban que la ONU mantuviera su capacidad de acción conjunta incluso cuando muchos de sus miembros se enfrentaban por la guerra en Ucrania.
En la primavera, este frágil equilibrio empezó a romperse. Rusia ha actuado cada vez con mayor frecuencia como saboteador en la ONU. En junio, Moscú conspiró con el gobierno de Mali (que había recurrido a la compañía militar privada Wagner, respaldada por el Kremlin, en busca de asistencia de seguridad) para obligar a las fuerzas de paz de la ONU a retirarse del territorio maliense, poniendo fin a una misión de una década. En julio, Rusia vetó la renovación de un mandato del Consejo de Seguridad, vigente desde 2014, para que las agencias de ayuda de la ONU entreguen ayuda a partes del noroeste de Siria controladas por los rebeldes. Moscú también se retiró de la Iniciativa de Granos del Mar Negro, un acuerdo negociado por la ONU y Turquía en julio de 2022 que había permitido a Ucrania exportar productos agrícolas sin la interferencia rusa.
La guerra en el Medio Oriente ha puesto de relieve este enfoque cada vez más tajante de la diplomacia de la ONU. Durante anteriores estallidos del conflicto palestino-israelí, incluido el estallido de violencia en Gaza en mayo de 2021, Rusia y China se abstuvieron de criticar demasiado enérgicamente la participación de Estados Unidos en la ONU. Esta vez, China ha vuelto a evitar la polémica, limitando sus comentarios a llamamientos a un alto el fuego. Pero Rusia ha hecho todo lo posible para aprovechar la situación. Después de que Estados Unidos vetó una resolución del Consejo de Seguridad que pedía asistencia humanitaria a Gaza a mediados de octubre, el embajador de Rusia ante la ONU, Vassily Nebenzia, lamentó la “hipocresía y el doble rasero de nuestros colegas estadounidenses” e insinuó que Washington podría estar alimentando la guerra. para impulsar las ventas de armas estadounidenses. La postura de Rusia sobre el conflicto ha molestado a sus compañeros miembros del Consejo de Seguridad, que han buscado puntos en común en cuestiones humanitarias, e incluso a los Estados árabes, que sospechan que Moscú está explotando el sufrimiento palestino para sus propios fines.
Si Rusia está irritando a las Naciones Unidas, el apoyo incondicional de Estados Unidos a Israel ha causado un daño diplomático mayor. Los efectos son más claros en la Asamblea General, donde la coalición de Estados que anteriormente respaldaba a Ucrania se ha dividido en torno a Gaza. El 27 de octubre, la Asamblea General aprobó una resolución pidiendo una “tregua humanitaria” entre Israel y Hamás, con 120 votos a favor, 14 en contra y 44 abstenciones. Estados Unidos votó en contra de la resolución, citando que el texto no condena a Hamás por sus atrocidades. Los países europeos estaban divididos: algunos votaron a favor, otros en contra y algunos se abstuvieron. Las consecuencias eran predecibles. Diplomáticos de países en desarrollo indicaron en privado que podrían rechazar futuras resoluciones de la ONU en apoyo a Ucrania en respuesta a la falta de solidaridad occidental con los palestinos.
Es probable que esta última división socave el reciente impulso de Estados Unidos para mejorar sus relaciones con el Sur global en la ONU. La administración Biden ha pedido reformas en el Consejo de Seguridad que podrían dar a potencias como Brasil e India una mayor voz en el organismo, y ha prometido trabajar con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para brindar el financiamiento muy necesario para la deuda. países en desarrollo cargados. Antes del conflicto actual, Washington había avanzado tímidamente con estos últimos gestos: los países pobres pueden apreciar las amables palabras, pero todavía están esperando el dinero. Ahora, la posición de la administración Biden sobre Israel y Gaza puede deshacer el progreso irregular que había logrado.
SENTADO EN EL BANQUILLO DE ACUSADOS
Las guerras en Ucrania y Medio Oriente no sólo han agravado las fricciones diplomáticas entre los estados miembros de la ONU. También han ejercido una enorme presión sobre el líder de la ONU, Guterres, y sobre todo el sistema de gestión de conflictos de la institución. Sin el apoyo unificado del Consejo de Seguridad, Guterres y la Secretaría de la ONU, que supervisa día a día las operaciones de paz de la ONU, han luchado por mantener en marcha el trabajo de gestión de conflictos de la organización. En zonas conflictivas como Sudán, Malí y la República Democrática del Congo, los gobiernos y las partes en conflicto se han negado a trabajar con mediadores de la ONU o han exigido la retirada de las fuerzas de paz de la ONU, conscientes de que es poco probable que enfrenten sanciones reales por hacerlo. La organización ha logrado mantener su presencia humanitaria en lugares como Afganistán, pero enfrenta crecientes déficits de financiación para este trabajo, ya que muchos donantes occidentales recortan sus presupuestos de ayuda mientras gastan sumas considerables en asistencia militar y humanitaria a Ucrania.
Guterres se ha visto atrapado en el fuego cruzado diplomático por los acontecimientos en Medio Oriente. Después de que dijera que el ataque de Hamas contra Israel “no ocurrió en el vacío” en un discurso ante el Consejo de Seguridad el 24 de octubre, Israel pidió a Guterres que renunciara y redujo su cooperación con los funcionarios humanitarios de la ONU. Guterres negó cualquier sugerencia de que sus palabras pudieran interpretarse como justificación de lo que llamó “actos de terror” de Hamas, y la respuesta israelí terminó dando a Guterres un impulso mientras otros países, incluido Estados Unidos, se unieron en su defensa. Pero la forma en que el comentario derivó en un incidente diplomático subrayó cuán vulnerables son las operaciones de ayuda de la ONU a la discordia política. Esa vulnerabilidad también ha sido trágicamente clara sobre el terreno: casi 100 empleados de la ONU han sido asesinados en Gaza desde que comenzó la guerra.
Dependiendo de la duración y el alcance de la guerra entre Israel y Hamás, la presencia de la ONU en la región puede ampliarse o reducirse. Si las hostilidades terminan relativamente rápido, las agencias de ayuda de la ONU desempeñarán un papel importante en los esfuerzos de recuperación. En un escenario posconflicto que, según se informa, funcionarios estadounidenses e israelíes han planteado como una posibilidad, se podría pedir a la ONU que administre Gaza después de que el ejército israelí expulse a Hamás del territorio. Por el contrario, si la guerra dura lo suficiente como para extenderse por toda la región, podría poner en riesgo la presencia de larga data de mantenimiento de la paz de la ONU en el sur del Líbano y en los Altos del Golán. La última vez que Israel lanzó una operación en el sur del Líbano, en 2006, el Consejo de Seguridad estuvo a punto de cerrar la misión de la ONU allí, pero cambió de rumbo después de que el gobierno libanés se opusiera. Hoy en día, una guerra cada vez más amplia que atraiga a Hezbolá e Irán no sólo podría forzar la retirada de las fuerzas de paz de la ONU, sino que también amenazaría el trabajo humanitario y diplomático de la organización en otras partes del Medio Oriente, como Irak y Yemen.
BAJAR AMBICIONES
No importa cómo terminen las guerras en Medio Oriente y Ucrania, las tendencias en la ONU apuntan a problemas futuros. La desunión diplomática y las vulnerabilidades operativas que plagan ahora a la organización probablemente persistirán o empeorarán a medida que se amplíen las divisiones globales. La ONU no está dispuesta a volver a los días caninos de la Guerra Fría. En 1959, el Consejo de Seguridad aprobó sólo una resolución. Desde principios de 2023, a pesar del mal estado de las relaciones entre sus miembros permanentes, el consejo ha aprobado más de 30 resoluciones para actualizar los mandatos de varias operaciones de paz y regímenes de sanciones de la ONU. Pero la ONU también está lejos de su apogeo posterior a la Guerra Fría, cuando el organismo autorizaba periódicamente operaciones de paz, esfuerzos de mediación y paquetes de sanciones en respuesta a conflictos emergentes.
Puede que no haya un camino claro para que la ONU recupere su papel anterior como plataforma polivalente para abordar las crisis internacionales del momento, pero la organización aún puede sacar lo mejor de un papel reducido. Los funcionarios de la ONU ya parecen reconocer que su mandato se está reduciendo. En julio, Guterres publicó la “Nueva Agenda para la Paz” de la ONU, que restaba importancia a las misiones de mantenimiento de la paz de la organización y, en cambio, instaba a los miembros de la ONU a centrarse en nuevas amenazas a la seguridad, como la inteligencia artificial. Incluso aquí, no está claro cuánta influencia puede tener la ONU: los grandes actores de la inteligencia artificial, en particular Estados Unidos y China, tal vez no quieran que la organización presida la regulación de las tecnologías de IA.
Pero parece haber un deseo de que la ONU mantenga su papel de promover la seguridad global, incluso si asume una participación operativa más limitada en los conflictos que en el pasado. En lugar de desplegar sus propias fuerzas, la ONU podría apoyar a otros gestores de crisis, es decir, organizaciones regionales e incluso países individuales. Este modelo ya se está probando. En octubre, por ejemplo, el Consejo de Seguridad autorizó a Kenia a liderar una misión multinacional de asistencia a la seguridad en Haití. Estados Unidos también está trabajando con varios países africanos en propuestas para que la ONU financie misiones de estabilización encabezadas por africanos en el continente, con la esperanza de que estas fuerzas estén más motivadas que las fuerzas de paz de la ONU para luchar contra las milicias y los insurgentes.
Aunque Estados Unidos, China y Rusia se encuentran ahora en desacuerdo en la ONU sobre muchas cuestiones, el Consejo de Seguridad aún podría lograr un nuevo equilibrio. Todavía puede servir como un lugar para desactivar conflictos entre grandes potencias y abordar un subconjunto pequeño pero significativo de crisis en las que esas potencias comparten un interés en la cooperación, un ámbito de acción que recuerda la función de la ONU durante la Guerra Fría. Es poco probable que las principales potencias se pongan de acuerdo en mucho, pero hay casos (incluido el acuerdo del Consejo de Seguridad de marzo de 2021 de que la Misión de Asistencia de la ONU en Afganistán debería permanecer en el país para tratar con los talibanes) en los que Washington, Beijing y Moscú todavía tienen razones para trabajar a través de la ONU.
Incluso con el Consejo de Seguridad estancado, el sistema de la ONU en general aún puede desempeñar un papel sustancial en la gestión de conflictos internacionales. Las agencias de ayuda de la ONU tienen capacidades únicas para mitigar y contener los efectos de la violencia, y continúan operando a pesar de sus actuales dolores de cabeza presupuestarios. Los funcionarios de la ONU también están buscando formas de trabajar en la prevención de conflictos que no dependan de la supervisión del Consejo de Seguridad, como aprovechar fondos del Banco Mundial para apoyar los servicios básicos en los estados débiles. En un período de tensión geopolítica, la ONU puede no tomar la iniciativa en la resolución de crisis importantes, pero puede hacer mucho en los márgenes para proteger a los vulnerables.
Las guerras en Medio Oriente y Ucrania, así como las tensiones entre China y Estados Unidos, están haciendo que la cooperación internacional sea más difícil y más vital. En las últimas semanas y meses, muchos funcionarios y diplomáticos de la ONU se han preocupado de que la organización esté en caída libre. Pero si actualiza sus funciones diplomáticas y de seguridad para adaptarse a las nuevas realidades globales, la ONU aún puede encontrar su equilibrio.
Fuente : Foreign affairs
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