Topics : Maroc, Sahara Occidental, Front Polisario, projet d’autonomie, relations extérieures,
POINT 15 : Les relations extérieures de la région du Sahara
Par Brahim Saidy
Professeur à l’Université d’Ottawa et aux Hautes études internationales de l’Université Laval
Le Projet marocain d’autonomie pour la Région du Sahara (PMA) dispose dans son point 15 que :
« La responsabilité de l’État dans le domaine des relations extérieures sera exercée en consultation avec la Région autonome du Sahara concernant les questions qui se rapportent directement aux attributions de cette Région. La Région Autonome du Sahara peut, en concertation avec le Gouvernement, établir des liens de coopération avec des Régions étrangères en vue de développer le dialogue et la coopération inter-régionale ».
Ces dispositions clarifient bien que le PMA est fondé sur le principe de la participation aux affaires extérieures1. Elles instaurent la régionalisation des relations internationales et une dualité dans la politique étrangère marocaine entre deux ordres de gouvernements : le pouvoir central et le pouvoir régional. Cependant, l’expression employée par le projet marocain est relations extérieures et non pas Politique étrangère. Celle-ci étant généralement réservée aux politiques des entités souveraines. Il s’agit donc d’une activité internationale de la Région du Sahara touchant le domaine du développement économique de cette région dans le cadre de ses contacts avec des Régions étrangères, sans exclure d’autres domaines de coopération.
Dans cette perspective, le point 15 pourrait être qualifié sans aucune ambigüité de clause de paradiplomatie par excellence, c’est-à-dire l’action internationale des entités non souveraines parallèle à celle de l’État. Qu’est-ce que la paradiplomatie? Quelles sont les motivations qui vont pousser la Région du Sahara d’aller chercher une « projection » internationale? Cette entreprise serait-elle sans conséquences sur les relations avec les autorités centrales et la cohésion de la politique étrangère du Maroc? Comment peut-on remédier aux problèmes et aux défis qui seront causés par la paradiplomatie sahraoui?
LA PARADIPLOMATIE
Ce concept est largement adopté par les théories portant sur la politique étrangère pour désigner l’activité internationale menée par les régions2. La paradiplomatie est composée par le préfixe para pour la distinguer du terme diplomatie, qui selon la théorie réaliste – qui étudie les relations internationales en se concentrant seulement sur l’État comme acteur principal – est un instrument de politique étrangère et « l’art pour faire avancer les intérêts nationaux » dans une logique d’interaction et de compétition entre des États souverains3.
Pour Inaki Aguirre la paradiplomatie est un phénomène récent lié au débat politique sur les ajustements et les évolutions du fédéralisme au cours des années 1970 et 19804. Panayotis Soldatos la décrit comme étant une tentative visant à imiter la vraie diplomatie, la seule exercée par les États souverains5. Pour André Lecours, la paradiplomatie est une extension internationale de la politique intérieure6. Elle ne vise pas à attaquer ou à empiéter la souveraineté dominante, car son champ d’action de limite aux questions de Low politics et non pas aux celles de High politics. En ce sens, Stéphane Paquin estime que « la paradiplomatie représente alors un phénomène de faible intensité ou une politique étrangère de seconde ordre »7. Il précise que cela ne doit pas, par contre, conduire à minimiser l’importance de ce phénomène, dont les acteurs ne cessent pas de gagner plus d’autonomie et d’exercer de plus en plus d’influence8. Ce phénomène est devenu très visible dans le cas du Québec, Catalogne, Pays Basque, les entités fédérées Belgique, les Länder allemands, les régions du Mexique et du Brésil, et dans la plupart des États fédérés.
La paradiplomatie cristallise bien que la souveraineté des entités subétatiques est résiduelle. Ces entités se trouvent encore dans une position secondaire par rapport à celle, centrale, occupée par les États souverains. Bref, les acteurs paradiplomatiques disposent des moyens et partagent certains attributs d’un État souverain, notamment le territoire et l’autorité politique, mais ils sont privé d’une reconnaissance par la communauté internationale comme acteurs internationaux indépendants.
L’APPROCHE CENTRALISATRICE DU PMA
Le rôle international reconnu par le point 15 à la Région du Sahara doit être analysé intrinsèquement avec le point 14 du PMA, portant sur la notion de souveraineté. Le premier défini la nature du champ d’action de cette région, tandis que le second clarifie quand ça commence et où se termine cette action. Ce lien entre ces deux points s’impose pour établir une démarcation claire entre la paradiplomatie en tant qu’activité exercée par une entité subétatique et la souveraineté qui renvoie à la capacité d’un État à prendre des décisions de façon autonome.
Dans son point 14, le PMA dispose que :
« L’État conservera la compétence exclusive, notamment sur :
– les attributs de souveraineté, notamment le drapeau, l’hymne national et la monnaie.
– les attributs liés aux compétences constitutionnelles et religieuses du Roi, Commandeur des croyants et Garant de la liberté du culte et des libertés individuelles et collectives.
– la sécurité nationale, la défense extérieure et de l’intégrité territoriale.
– les relations extérieures.
– l’ordre juridictionnel du Royaume ».
Les dispositions de ce point signifient que l’action internationale de la Région du Sahara ne doit absolument pas remettre en cause les missions régaliennes ou exclusives y mentionnées. En d’autres termes, cette action ne couvre pas certains domaines essentiellement attribués aux États souverains. En droit international, un État souverain possède quatre droits fondamentaux indivisibles: le droit de déclarer la guerre, le jus belli; le droit d’envoyer et de recevoir des missions diplomatiques, le jus legationis; le droit d’avoir accès aux instances juridiques internationales, l’ester en justice et, enfin, le droit de conclure des traités internationaux, le jus tractatuum. Or, la souveraineté est un principe fondateur du droit international et un attribut essentiel de l’État. Elle est source de plusieurs principes fondamentaux, à savoir l’indépendance, l’intégrité territoriale, l’inviolabilité des frontières, l’égalité et l’immunité de juridiction9. Pour Max Weber, la souveraineté, dans sa dimension interne, est la capacité de l’État politique d’exercer le monopole de a violence légitime ou l’autorité suprême à l’intérieure de ses frontières clairement délimités. Au niveau externe, la souveraineté bénéficie de la reconnaissance par la communauté internationale. Or, les entités subétatiques, en dépit de leur activité internationale, sont exclues du statut d’acteur à part entière du système international.
Dans cette perspective, les points 14 et 15 du PMA s’inscrivent dans un rapport de complémentarité pour démontrer que la Région du Sahara n’a pas les qualités requises pour être considérée comme de véritable acteur international. La force et les ressources du pouvoir central à Rabat sont toujours largement supérieures à celle de cette entité territoriale. L’espoir donc de l’éventuelle paradiplomatie sahraoui de définir de nouveaux intérêts et établir de nouvelles capacités politiques dépendra de la bonne volonté des autorités centrales. L’activité internationale de cette Région est soumise à la structure supérieure de l’État marocain à lequel elle appartient. On pourrait dire que le point 15 est fondé sur une approche centralisatrice en matière du régionalisme et relations internationales car il affirme que le monopole de ce domaine constitue un pouvoir minimal du gouvernement central à Rabat. En outre, la Constitution marocaine de 2011, qui à la fois consacre la régionalisation avancée et confirme le principe de la prévalence de la législation nationale, renforce cette approche selon laquelle la politique étrangère est le domaine exclusif de l’État marocain. L’analyse du point 15 sous l’angle de l’ordre constitutionnel marocain permet aussi de bien situer le caractère restrictif de l’éventuelle activité internationale de la Région du Sahara.
MOTIVATIONS
Le développement d’un rôle international par la Région du Sahara sera le résultat d’une panoplie de motivations de variable importance. On pourrait mettre trois causes fondamentales à cette éventuelle activité subétatique : le nationalisme sahraoui, l’effet de la mondialisation et l’expérience accumulée par le Polissario dans ce domaine. Ces trois causes/motivations, vont accroître sensiblement l’intérêt de cette région pour une activité internationale10.
Le projet marocain d’autonomie régionale renvoie à la problématique de l’activisme sahraoui, qui cherche à présenter le conflit saharien en tant qu’opposition entre deux nationalismes : le nationalisme marocain et le nationalisme sahraoui.
Le premier est fondé sur le principe de la marocanité, dont l’élément fondamental est le poids historique du Sahara dans le fonctionnement de l’État marocain depuis sa constitution au Ixe siècle, notamment le fait que plusieurs dynasties qui ont gouverné le Maroc sont originaires du Sahara, y compris la dynastie Alaouite de la région de Tafilalet. À cela s’ajoute, les liens d’allégeance [Al Bay’a] entre les tribus du Sahara et les Sultans du Maroc, qui constituent un lien juridique dans le droit islamique et témoignent de l’existence d’un acte de souveraineté territoriale11.
Le second véhicule l’idée de la saharanité selon laquelle la Région du Sahara appartient aux sahraouis. Cette idée est le pivot du rhétorique du mouvement Polisario qui croit que le nationalisme sahraoui est la combinaison de deux éléments : la solidarité entre les sahraouis qui partagent des traits communs et la volonté d’obtenir au nom de cette solidarité un sort politique distinct12.
En ce sens, le point 15 du PMA sera le vecteur d’une paradiplomatie identitaire, dont l’objectif est de promouvoir la spécificité culturelle de la Région du Sahara. Ainsi, les relations internationales constitueront une forme de garantie et de visibilité de l’autonomie acquise sur le plan interne par voie de régionalisation. La relation avec l’«étranger» sera donc fondatrice de la personnalité politique et culturelle de cette Région.
La deuxième motivation tient à l’effet de la mondialisation et l’interdépendance économique entre plusieurs régions à travers le monde. Cette dynamique entraînée par la coopération entre entités décentralisées forme désormais une communauté d’intérêts. Celle-ci est fondée sur des caractéristiques similaires et constitue un espace de solidarité. La mondialisation a élargi de façon exceptionnelle l’éventail des enjeux internationaux vers des sujets liés à l’éducation, à la santé publique, à la diversité culturelle, à l’environnement, aux subventions aux entreprises, au traitement des investisseurs, à l’agriculture ou aux services. C’est pourquoi, il est aujourd’hui « (…) inconcevable que les champs de compétence des communautés autonomes soient limités à la politique interne»13, car la mondialisation a rendu caduque la démarcation traditionnelle entre le champ de politique interne et celui de politique étrangère.
Pour faire face aux défis de la mondialisation et défendre ses intérêts particuliers face aux acteurs économiques internationaux, la Région du Sahara n’hésitera pas à développer des stratégies internationales pour attirer les investissements étrangers et promouvoir la coopération transfrontalière et transrégionale. L’attraction et la régulation des investissements étrangers vont prendre des dimensions importantes, surtout, en cas de la découverte du pétrole qui fera de ce cette Région une cible privilégié des acteurs économiques dans le domaine de la l’industrie pétrolière.
Par ailleurs, cette Région manifestera l’intérêt de participer aux travaux des organisations internationales qui affectent ou qui sont essentiellement dans le champ de ses compétence comme l’UNESCO, l’Organisation mondiale de santé (OMS) ou encore l’Organisation internationale du travail (OIT). Rappelant que les politiques qui seront adoptés par le gouvernement sahraoui auront dans plusieurs domaines auront souvent un prolongement international.
Finalement, la troisième motivation tient à l’expérience accumulée par le Polisario dans le domaine des relations extérieures depuis sa création. L’autonomie pour la Région du Sahara n’instaurera l’apprentissage de la paradiplomatie, mais elle devrait conduire à approfondir la réflexion sur une activité qui existe déjà. Le Polisario dispose d’importants réseaux de représentation à l’étranger. À ce propos, Noé Cornago souligne que :
“From a very different perspective, other interesting case of paradiplomacy among African states, is the case of the Republic of Sahara. Its paradiplomatic character is not the result of its disputed sovereignty. As is known, the of the Arab Democratic Republic of Sahara maintains fully recognized diplomatic relations with an important number of sovereign states. The paradiplomatic approach emerged instead as a result of the growing difficulties that the Republic of Sahara found when deploying its conventional diplomatic efforts, in order to obtain the international support of Spain”14.
Par conséquent, cette expérience d’échange et de connaissances accumulées dans ce domaine donnera à la Région du Sahara des outils plus efficaces pour mieux promouvoir son image internationale et bien gérer sa paradiplomatie. Celle-ci ne sera pas un phénomène de faible intensité.
RISQUES
Les motivations mentionnées ci-dessus illustrent bien que l’avenir de l’activité internationale de la Région du Sahara est probablement assuré et toute perception qui minimise ou sous estime son rôle entraînera de multiples risques pour la politique étrangère de l’État marocain. Cette politique ne pourrait pas ignorer le rôle international que jouera cette entité régionale, qui ne manquera pas de peser sur le devenir du dispositif et du jeu institutionnels du pays. Une lutte semble s’instituera avec le gouvernement central, qui cherchera à préserver ses compétences régaliennes tel que codifié par le point 14 du PMA en combattant activement toute tentative de concurrence dans ce domaine du gouvernement de la Région du Sahara, qui elle, cherchera à bâtir l’image d’un acteur international propre d’échapper, du moins partiellement de la tutelle du gouvernement central. La paradiplomatie sahraoui peut être source de conflits de compétence, de tension et de lutte de pouvoir. Parmi les indicateurs de cette tendance, qui doivent être pris en considération, il y a la réception de chefs d’État étrangers par ce gouvernement, les représentations ou les bureaux de contact de la Région du Sahara à l’étranger et leurs liens avec le ministère des Affaires étrangères à Rabat, la participation de cette Région à des conférences et des organisations internationales, et enfin, la signature «d’accords» internationaux de la part du gouvernement sahraoui.
Le point 15 du PMA va donc installer une lutte ente le pouvoir central et celui de la Région du Sahara. Le premier veillera au monopole du secteur de la politique étrangère, par contre, le second tentera à se libérer, du moins partiellement, de ce monopole. Les enjeux qui vont surgir seront confrontés aux stratégies et aux pratiques concrètes des acteurs politiques de cette Région, notamment ceux ayant des visées nationalistes et séparatistes. En ce sens, le gouvernement central fera l’objet des pressions imposées par la nécessité de parler d’une seule voix afin d’avoir une politique étrangère cohérente et efficace, sinon la politique étrangère deviendrait cacophonique (multiple voice diplomacy) conduisant à des désastres diplomatiques. Cela veut dire que le pouvoir de co-décision risquerait de paralyser cette politique et peut être nuire à l’image de l’État marocain.
CONCLUSION
Dans un système politique composé par des régions ayant des compétences territoriales, le processus de l’exercice de la souveraineté devient très complexe. La régionalisation qui caractérise désormais la transformation de la structure étatique au Maroc constituera-t-elle, en particulier, dans le cas du PMA, un facteur de puissance ou d’impuissance en ce qui concerne la conduite de certaines politiques internes et externes? Au niveau de la politique étrangère, le point 15 du PMA détermine la nature et la forme de la participation de la région du Sahara aux relations extérieures. Cela sera sans faute source de relations ambiguës, de rivalités et de querelles entre les différents ordres de pouvoir. Le problème vient du fait que l’État marocain considéré, par le droit international, comme l’acteur unitaire, alors qu’il doit tenir compte du partage des compétences avec la région sahraoui lorsqu’il négocié et met en œuvre certains traités internationaux.
Le pouvoir central doit exercer constitutionnellement le monopole des relations internationales dans les quatre droits de souveraineté mentionnés ci-dessus, c’est-à-dire une attribution constitutionnelle de la compétence exclusive des affaires étrangères. Afin donc d’éviter des conflits, d’assurer une certaine cohérence, la reconnaissance d’une paradiplomatie par le point 15 pour la Région du Sahara, doit être absolument accompagnée d’un mécanisme de coopération ou de coordination de multiples acteurs et de différents niveaux. Le mécanisme largement admis dans plusieurs expériences internationales en la matière est la mise en place d’un comité interministériel – regroupant des différents représentants des deux ordres de gouvernement (central/régional)- comme une institution d’information et de concertation permanente. Cependant, la qualité de la collaboration sur les questions internationales dépendra aussi de la qualité des rapports sur le front de la politique intérieure. La question est de savoir est-ce que la Région du Sahara sera convaincue de la compétence du pouvoir central pour faire valoir ses intérêts à l’étranger. Le grand défi est de favoriser une meilleure coordination en vue de consolider l’unité nationale et rehausser l’efficacité de la politique étrangère nationale.
1. Abdallah Hasri, « Les principes fondamentaux du Projet Marocain d’Autonomie », dans Centre d’études internationales (sous la dir.), Une décennie de réforme au Maroc (1999-2009), Karthala, Paris, 2010, p. 288
2. Noé Cornago, “ Diplomacy and Paradiplomacy the Redefinition of International Security: Dimensions of Conflicts and Co-operation”, in Fransisco Aldecoa et Michael Keating (dir.), Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments, Londers, Frank Cass Publishers, 1999, pp. 40-57.
3. Cynthia Weber, “Realism – Is international anarchy the permissive cause of war?” in Cynthia Weber, International Relations Theory: A Critical Introduction, London: Routledge, 2010, pp. 13-36.
4. Inaki Aguirre, “Making Sense of Paradiplomacy? An Intertextual Inquiry about a Concept in Search of a Definition”, in Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments, op.cit., pp. 185-209.
5. Panayotis Soldatos, “An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-policy Actors” in Federalism and International Relations. The Role of Subnational Units, Michelmann H.J. and Soldatos, P. (eds.), Claredon Press, Oxford, pp. 34-53.
6. Le texte en anglais souligne que “Foreign policy analysis as an approach to international relations, particularly in its bureaucratic-organizational, cognitive and society-oriented forms, entails looking inside the ‘black box’ of the state. This concern with domestic politics becomes particularly important in the case of paradiplomacy since the international agents are sub-national units. (…) The domestic roots of paradiplomacy involve a peculiar structure-agency dynamic featuring national and regional institutional settings creating the very possibility of sub-national units becoming international actors and providing opportunity structures for regional politicians seeking to project their regions onto the international scene. Domestic structures need to be taken seriously in the study of paradiplomacy for at least three reasons. First, the very existence and relative power of regions and regional elites is conditioned by national and regional institutional development. Second, regions do not seek an international presence simply as a demonstration of power and influence as may be the case for states; rather, paradiplomacy is often the extension of specific domestic situations or conflicts which are manifested through, and embodied in, institutional frameworks. These two claims suggest that there is a strong element of domestic institutional contingency in regions becoming international actors. (…) Third, domestic structures present regional politicians with parameters for their strategic choices, once the construction process of regional international agency is under way(…)”. André Lecours, “Paradiplomacy: Reflections on the Foreign Policy and International Relations of Regions”, International Negotiation, vol. 7, n. 1, 2002, pp. 96–97.
7. Stéphane Paquin, « Les actions extérieures des entités subétatiques : quelle signification pour la politique comparée et les relations internationales ? », Revue internationale de politique comparée, vol. 12, n. 2, 2005, p. 130.
8. Idem
9. Martin Griffiths, Terry O’Callaghan and Steven C. Roach, International Relations. The Key Concepts, Routledge, 2008, pp. 298-300.
10. Ces motivations se diffèrent d’un acteur subétatique à l’autre selon le contexte politique et historique de chaque expérience. Cependant, le nationalisme ainsi que le commerce international constituent des dénominateurs communs dans le domaine de la paradiplomatie. Pour A. Lecours, ces motivations pourraient être considérées comment étant les couches de ce type d’activité supranationale ou « Layers of Paradiplomacy ». Voir son article, “Political Issues of Paradiplomacy: Lessons from the Developed World”, Clingendael Discussion Papers in Diplomacy, The Hague, Clingendael Institute, 2008, pp. 2-4.
11. Voir, Mohamed Cherkaoui, Le Sahara, liens sociaux et enjeux géostratégiques, Oxford, The Bardwell Press, 2007.
12. Mounia Rahimi, Saharan Conflict in the Framework of U.S. Foreign Policy, Kénitra, Impremerie Rapide, 2010, (en arabe), pp. 40-50.
13. Stéphane Paquin, « Paradiplomatie identitaire en Catalogne et les relations Barcelone-Madrid », Études internationales, vol. 33, n° 1, 2002, p. 75.
14. Noé Cornago “Exploring the global dimensions of paradiplomacy Functional and normative dynamics in the global spreading of subnational involvement in international affairs”, Workshop on Constituent Units in International Affairs Hanover, Germany, October, 2000, p.16.
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