Entre légalité et réalité : Les leçons de la Méditerranée pour l’action extérieure de l’UE

La réaction à la dernière décision de la Cour de justice européenne sur le Sahara occidental montre que l’Union peut garder son calme et continuer si elle se concentre sur ce qu’elle est capable d’accomplir au lieu de viser en dehors de ses compétences, écrit Elena Valenciano.

Il y avait un sentiment de déjà vu et de surprise le 29 septembre, lorsque la Cour de justice de l’UE (CJUE) a rendu son arrêt sur l’applicabilité des accords UE-Maroc au Sahara occidental.

Certains ont été déconcertés par l’incertitude créée, puisque les accords destinés à accorder des avantages tarifaires à la région et à permettre la pêche dans les eaux adjacentes ont été annulés – bien qu’ils s’appliquent en attendant un appel.

D’autres ont été surpris de voir jusqu’où la Cour est allée en reconnaissant la revendication du Front Polisario, un groupe armé qui ne bénéficie de la reconnaissance d’aucun État membre ou institution de l’UE.

Et ceux qui, comme moi, ont été rassurés par le calme qui a régné. C’est le sixième arrêt de la CJUE en la matière, et pourtant, cette fois-ci, les choses sont loin d’être les mêmes.

Apparent ou non, le calme a défini la plupart des réactions officielles. Le SEAE et le Maroc sont sortis ensemble, se concentrant sur l’importance des relations bilatérales stratégiques et sur le maintien de la continuité et de la stabilité – deux éléments extrêmement rares en Méditerranée ces jours-ci.

Cela montre que nous avons peut-être tiré quelques leçons sur la façon dont l’UE peut favoriser sur le terrain les conditions de solutions juridiques et diplomatiques au niveau international.

En 2015, lorsque la CJUE s’est prononcée pour la première fois sur la question, annulant les accords UE-Maroc en première instance, l’affaire a provoqué de profonds remous diplomatiques, notamment l’arrêt des négociations en vue d’un accord de libre-échange approfondi et complet.

Le jugement a ensuite été annulé en appel, et la Cour a indiqué que des accords supplémentaires étaient nécessaires pour permettre à la population et à l’économie sahariennes de bénéficier des préférences tarifaires de l’accord UE-Maroc.

En 2018-19, l’UE et le Maroc, y compris moi-même au Parlement européen, ont négocié des accords actualisés pour répondre aux exigences de la CJUE. Il convient de souligner en particulier le travail que nous avons réalisé au sein de la commission du commerce international du Parlement, sous la direction de mon groupe politique S&D, pour demander à la Commission européenne et au Maroc d’aller au-delà des indications de la Cour.

Cela s’est traduit par des auditions parlementaires avec toutes les parties, y compris le Polisario, une mission d’enquête multipartite dans la région, ainsi que la mise en place par les autorités marocaines d’un système informatique pour suivre les exportations de la région – un outil unique que l’on ne trouve dans aucun autre accord commercial de l’UE, utilisé par la Commission pour son évaluation annuelle des accords, qui a montré les avantages pour les populations locales.

Maintenant que la Cour a renvoyé tout le monde à la table à dessin, tout cela peut sembler inutile. Mais le travail accompli pour le négocier et le mettre en place, en instaurant la confiance entre les partenaires, n’a pas été vain.

L’accent mis sur la stabilité de la Méditerranée et la continuité des relations stratégiques et socio-économiques entre l’UE et le Maroc, comme l’ont souligné le SEAE, plusieurs députés européens, les États membres et les communautés d’affaires, montre que nous avons désormais une vision claire de nos priorités et de notre rôle.

C’est le résultat d’une communication accrue entre toutes les parties concernant l’incertitude établie par la Cour. Cet échange positif est ce qui se produit lorsqu’une bonne diplomatie est à l’œuvre, reliant les points entre les subtilités juridiques et les réalités sur le terrain. Plus important encore, cela montre un grand changement par rapport aux instances précédentes.

Après des mois turbulents pour les relations du Maroc avec l’Espagne, et sans doute l’Europe par extension, cela montre que nous comprenons mieux la question du Sahara. Elle est historiquement et crucialement importante mais ne peut pas être résolue uniquement à la Cour, par le commerce uniquement, ou être laissée à mettre en péril l’image plus large de l’ensemble du voisinage sud de l’UE.

L’UE doit certainement continuer à soutenir le processus de paix des Nations unies – et la nomination de Staffan de Mistura en tant que nouvel envoyé personnel du Secrétaire général donne un peu d’espoir.

Indépendamment du fait que le processus de l’ONU puisse prendre de l’ampleur, la question demeure : quel est le plan de l’UE ? Pour l’instant, il semble que Bruxelles veuille garder son calme, faire appel et continuer – et c’est peut-être exactement la leçon zen que nous devrions tirer.

L’UE se trouve entre le marteau et l’enclume, comme souvent dans ses relations internationales, essayant de défendre un ensemble de valeurs universelles par le biais de principes juridiques stricts mais manquant parfois de la capacité et de la compétence pour les protéger et les façonner sur le terrain.

Concrètement, l’UE ne peut que soutenir le processus de l’ONU sur le Sahara Occidental. La Commission, le Conseil et le SEAE ont interprété cela comme permettant à l’UE de soutenir le développement socio-économique de la région et de sa population par le seul moyen disponible – les préférences tarifaires accordées par les seules autorités étatiques présentes là où il y a une activité économique.

La Cour a déclaré – pour le moment – que l’UE n’a pas obtenu le consentement suffisant des Sahraouis pour le faire. La manière de le faire n’est pas claire, car l’UE a mené des consultations au niveau local. Mais elle ne peut pas reconnaître le statut exclusif que souhaite le Polisario, car aucun de ses États membres ne le fait.

Ce qu’elle peut faire, en revanche, c’est utiliser son pouvoir en matière de commerce et d’investissement pour maintenir la stabilité et communiquer avec tout le monde pour s’assurer que toutes les parties comprennent non seulement les risques et les opportunités stratégiques en jeu, mais aussi que l’UE est un animal juridique à plusieurs têtes – il lui faut donc du temps pour se décider.

Cela aidera chacun à garder son calme et à se concentrer sur les intérêts communs en Méditerranée.

Le calme ne signifie pas rester immobile et espérer que les choses s’améliorent.

Pendant que la CJUE et l’ONU font leur travail, le monde continue de changer et l’UE peut jouer son propre rôle. Des investissements verts aux fonds de développement, cela signifie beaucoup pour son voisinage méridional, l’une des régions du monde les plus touchées par le changement climatique, les flux migratoires, le terrorisme et l’instabilité socio-économique.

Mettons-nous tous au travail : l’UE n’est peut-être pas encore en mesure de résoudre les impasses diplomatiques internationales, mais elle peut – comme elle l’a fait pour la partie de son voisinage qui fait désormais partie intégrante de l’union – créer les conditions socio-économiques permettant de rendre les solutions juridiques possibles et viables dans la réalité.

Elena Valenciano

Elena Valenciano est une ancienne eurodéputée espagnole du groupe socialiste et démocrate.

Euractiv, 27/10/2021