Foreign Affairs: La fausse promesse des accords d’Abraham

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Un an plus tard, une paix stable échappe toujours au Moyen-Orient

L’année dernière a été témoin d’un changement fondamental dans les relations arabo-israéliennes. D’abord, les accords d’Abraham, signés en grande pompe à la Maison Blanche le 15 septembre 2020. Dans des accords séparés, les Émirats arabes unis et Bahreïn se sont engagés à normaliser leurs relations avec Israël. Le Maroc et le Soudan ont emboîté le pas des semaines plus tard. En annonçant leur succès dans la négociation des accords historiques, certains responsables de l’administration du président américain de l’époque, Donald Trump, ont suggéré que la normalisation n’était plus liée au statut des Palestiniens, un problème qui, pendant des décennies, avait rendu impossible l’intégration profonde d’Israël dans la région. Les accords de l’année dernière exigeaient qu’Israël s’abstienne d’annexer de jure des territoires supplémentaires en Cisjordanie. Mais les Émirats arabes unis et les autres signataires n’ont pas attendu de concessions plus importantes, comme la fin de l’occupation israélienne ou la création d’un État palestinien, avant de signer.

Avance rapide jusqu’en mai 2021, lorsque la violence à Gaza a présenté le premier véritable test pour savoir si ce processus de normalisation pouvait être séparé de la question palestinienne. Après des semaines d’escalade des tensions, entraînée par la menace de déplacement forcé des Palestiniens à Jérusalem et l’usage de la force par les policiers israéliens contre les fidèles musulmans à la mosquée al Aqsa, le Hamas a lancé des roquettes sur Israël depuis Gaza. Israël, à son tour, a bombardé Gaza, renversant des immeubles d’appartements et de bureaux. À la fin des combats, 260 Palestiniens et 13 Israéliens étaient morts. Des dizaines de milliers de Palestiniens ont été déplacés de leurs maisons à Gaza. Des images de souffrance palestinienne ont rempli les ondes, preuve d’une occupation israélienne qui reste intrinsèquement violente et instable.

Les responsables émiratis ont critiqué le traitement réservé par Israël aux Palestiniens à l’époque, mais les Émirats arabes unis n’ont pas coupé les liens avec Israël ni gelé l’ouverture diplomatique des deux pays. Le message était clair : les confrontations israélo-palestiniennes ne retarderaient ni ne feraient dérailler le processus de normalisation émirato-israélienne. En juin, le ministre des Affaires étrangères Yair Lapid est devenu le premier ministre israélien à effectuer une visite officielle aux Émirats arabes unis, où il a assisté à l’inauguration de l’ambassade d’Israël à Abou Dhabi et du consulat à Dubaï. Les Émirats arabes unis ont inauguré leur ambassade à Tel-Aviv peu de temps après. Et en juillet, les deux pays ont signé leurs premiers accords de coopération agricole. Dans le même temps, les relations israélo-palestiniennes sont restées tendues, malgré les efforts de l’Égypte pour désamorcer la situation par le biais de pourparlers indirects avec le Hamas et le gouvernement israélien. Bref, les relations arabo-israéliennes et le conflit israélo-palestinien sont désormais sur des trajectoires très divergentes. La diplomatie régionale n’a pas laissé la situation en Palestine plus proche d’un règlement pacifique qu’elle ne l’était avant le début de la normalisation.

Pendant des décennies, le sort de la Palestine a été une question importante, sinon la question centrale, dans la politique arabe. En 1974, la Ligue des États arabes a déclaré que l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) était le seul représentant légitime du peuple palestinien. Israël souhaitait la reconnaissance et la normalisation avec les pays de la région, donnant aux États arabes une monnaie d’échange dans leurs efforts pour résoudre le conflit israélo-palestinien. La séquence était importante : s’adresser d’abord à la Palestine, puis poursuivre l’engagement économique et diplomatique avec Israël. Des négociations multilatérales limitées ont commencé dans les années 1990 avec les processus de Madrid et d’Oslo, mais ce n’est qu’avec l’Initiative de paix arabe de 2002 que les contours d’un accord plus global ont pris forme. Dirigée par l’Arabie saoudite et approuvée par l’ensemble de la Ligue arabe, cette proposition appelait à la création d’un État palestinien indépendant en échange de l’établissement de « relations normales avec Israël » par les États arabes.

Pourtant, alors qu’ils faisaient pression pour un accord pour résoudre le problème israélo-palestinien, les gouvernements des États arabes ont également poursuivi leurs intérêts nationaux, même si cela les mettait en contradiction avec la politique de l’OLP ou les intérêts palestiniens. Des fissures sont apparues dans le front arabe unifié. La rupture des rangs par l’Égypte a été la plus importante : le président Anwar al-Sadate s’est d’abord rendu à Jérusalem en 1977, puis a signé les accords de Camp David en 1978 et le traité de paix égypto-israélien en 1979. Cela a ouvert la porte à des relations économiques bilatérales limitées. , notamment dans le secteur de l’énergie. Mais dans l’impasse régionale avec Israël, les accords ont retiré l’armée égyptienne, auparavant le pivot des forces arabes unies, de l’équation.

La diplomatie régionale n’a pas laissé la situation en Palestine plus proche d’un règlement pacifique qu’elle ne l’était auparavant.

Sadate a cependant pris soin de trouver une feuille de vigne plausible pour sa décision apparente de donner la priorité au désir de paix de l’Égypte plutôt qu’à une résolution pour la Palestine. Après avoir signé le traité de paix, il a rejoint les pourparlers avec Israël sous la médiation des États-Unis concernant l’autonomie palestinienne. Les pourparlers ont été de courte durée et l’Égypte a été mise au ban pendant plusieurs années par ses voisins arabes en raison de ses relations avec Israël.

En 2020, les gouvernements de Bahreïn, du Maroc, du Soudan et des Émirats arabes unis ne voyaient plus la nécessité de trouver une couverture politique pour leurs propres accords avec Israël. Et sur la question de Palestine, ils ont reçu très peu d’Israël en échange de la normalisation – aucun engagement à négocier avec les dirigeants palestiniens, aucun engagement envers les droits ou l’indépendance des Palestiniens, et rien sur la fin de l’occupation israélienne. Israël n’a promis qu’une retenue temporaire dans un plan, soutenu par l’administration Trump, pour officialiser son annexion de facto de parties de la Cisjordanie.

Les Accords d’Abraham étaient donc un rejet du compromis central inscrit dans l’Initiative de paix arabe. Cette proposition elle-même n’avançait pas – Israël ne l’avait jamais adoptée – mais maintenant, les Émirats arabes unis et d’autres États de la région ont rejeté le séquençage en son cœur. Leur nouvelle approche n’a pas résolu le côté palestinien du problème. Bien qu’Israël et les Émirats arabes unis aient renforcé leurs relations intergouvernementales et leurs liens entre les entités commerciales et éducatives, la question israélo-palestinienne a stagné. Sans réponse, un mouvement nationaliste – en particulier un avec la forte reconnaissance internationale du mouvement palestinien – ne s’efface pas tout simplement.

NORMALISATION MALGRÉ L’OCCUPATION

S’il y avait un quelconque espoir que la normalisation tempère le conflit israélo-palestinien, les événements d’avril et mai de cette année ont démontré le contraire. Au début du Ramadan, la police israélienne a interdit aux Palestiniens de se rassembler à la porte de Damas dans la vieille ville de Jérusalem. Pendant ce temps, un effort juridique et politique israélien de longue date pour expulser de force les Palestiniens de leurs maisons dans le quartier de Sheikh Jarrah à Jérusalem a évolué vers une conclusion en faveur des colons israéliens. Les forces de sécurité israéliennes ont tenté de réprimer les manifestations palestiniennes qui ont suivi. Des officiers sont entrés dans la mosquée al Aqsa, tirant des gaz lacrymogènes et des grenades assourdissantes sur les fidèles palestiniens. À l’intérieur des frontières d’Israël d’avant 1967, de violents affrontements entre citoyens palestiniens et juifs d’Israël ont éclaté dans les rues.

Ces incidents ont montré à quel point une résolution est encore loin. D’une part, chaque partie de la géographie historique de la Palestine est en jeu. Le déplacement israélien de Palestiniens n’est pas une possibilité uniquement en Cisjordanie et à Gaza ; à Jérusalem et à l’intérieur des frontières d’avant 1967 également, la recherche d’avantages démographiques et territoriaux juifs se poursuit. Avec de tels efforts en cours, l’engagement temporaire d’Israël de ne pas annexer des parties de la Cisjordanie est encore plus décevant.

Le bouleversement a également démontré que la Palestine n’ira pas tranquillement. Les manifestations et la répression à Jérusalem, l’annulation des élections par le président palestinien Mahmoud Abbas, l’attaque du Hamas et la campagne de bombardements aériens d’Israël prouvent tous que cette question reste un fil conducteur. Et il conserve une résonance internationale : des manifestations de soutien aux Palestiniens ont eu lieu à travers le Moyen-Orient, y compris au Liban et en Jordanie, et dans d’autres parties du monde. Des images de la répression israélienne et de la résistance palestinienne ont été largement partagées sur les réseaux sociaux, suscitant de fortes expressions de solidarité. De toute évidence, les accords de normalisation et les sommets économiques ne sont pas un moyen pour les puissances régionales de minimiser la question palestinienne.

Sur la question de Palestine, les gouvernements arabes ont reçu très peu d’Israël en échange de la normalisation.
À travers tout cela, les signataires des accords d’Abraham n’ont offert que de légères critiques. Lors des premières manifestations à Sheikh Jarrah, une déclaration du ministère des Affaires étrangères des Émirats arabes unis a appelé Israël à « assumer la responsabilité de la désescalade et [mettre] un terme à toutes les agressions et pratiques qui perpétuent la tension et l’hostilité ». Alors que les affrontements devenaient de plus en plus violents, le ministre d’État des Émirats arabes unis, Khalifa Shaheen al-Marar, a fait écho à l’appel à la désescalade et à la retenue et à « préserver l’identité historique de Jérusalem occupée ». Les compagnies aériennes émiraties ont suspendu leurs vols vers Israël. D’autres États se sont joints à eux : Bahreïn a appelé Israël à mettre fin aux « provocations contre le peuple de Jérusalem ». Le Maroc a exprimé sa « profonde préoccupation ». Le chef du gouvernement de transition soudanais a déclaré que « ce qui se passe à Gaza contre des civils sans défense est regrettable », mais a maintenu que la normalisation et la promotion d’un État palestinien devraient être traitées comme des questions distinctes.

Le cas des Émirats arabes unis est particulièrement révélateur, surtout si l’on considère ce qui ne s’est pas produit. La préoccupation pour les Palestiniens n’a pas pris le pas sur l’intérêt sous-jacent des Émirats arabes unis pour des liens plus étroits avec Israël. Pour les Emiratis, cette relation sert de contrepoids à l’influence iranienne, de facilitateur d’accès aux armes américaines, d’une source alternative de sécurité si les États-Unis mettent fin à leur présence régionale et d’une aubaine économique potentielle. Lorsque des affrontements ont éclaté à Jérusalem et que des bombes sont tombées sur Gaza, les Émirats arabes unis n’ont pas rompu les liens avec Israël ni offert de sévères condamnations. Il n’a pas essayé de revenir sur les Accords d’Abraham ou de recalibrer ses relations avec Israël. Au lieu de cela, le partenariat émirati-israélien a continué à se développer. Fin mai et début juin, quelques jours seulement après la fin de la conflagration israélo-palestinienne par un cessez-le-feu, Israël et les Émirats arabes unis ont signé une convention fiscale, Dubaï a organisé un Forum mondial sur l’investissement avec des sponsors israéliens et des orateurs israéliens de premier plan, ainsi qu’une conférence sur l’Holocauste. exposition inaugurée à Dubaï. De nouveaux bureaux diplomatiques et accords de coopération ont encore renforcé les relations bilatérales au cours de l’été.

LA NOUVELLE NORMALE

La coexistence de la normalisation officielle arabo-israélienne et de l’occupation israélienne semblait autrefois improbable, mais c’est maintenant une réalité. La normalisation entre Israël et certains États arabes peut désormais se dérouler sans être inhibée par le statut de la Palestine, bien qu’il soit peu probable qu’elle transforme la situation sur le terrain ou le mouvement national palestinien. L’occupation israélienne – et la résistance palestinienne à celle-ci – se poursuit.

Le nouveau paradigme n’est cependant pas immuable. Si l’échelle, l’intensité ou la fréquence de la répression des Palestiniens augmentait ou si les affrontements entre les Forces de défense israéliennes et le Hamas s’intensifiaient davantage, la tendance à la normalisation et la réalité de l’occupation pourraient se heurter, rendant l’équilibre actuel insoutenable. Les étapes de l’année écoulée vers des relations normales peuvent encore être inversées.

Tous les pays arabes ne sont pas non plus à bord. Un grand point d’interrogation plane toujours sur l’Arabie saoudite, qui, même avant ce printemps, avait résisté aux pressions des gouvernements israélien et américain d’engager le processus de normalisation. Jusqu’à présent, il semble que le modèle de « normalisation malgré l’occupation » ne soit pas acceptable pour Riyad. Et bien que l’administration du président américain Joe Biden ait soutenu la normalisation, elle n’a pas offert les mêmes incitations que son prédécesseur. Alors que les Émirats arabes unis ont obtenu des avions de combat avancés et que le Maroc a obtenu la reconnaissance du territoire contesté, d’autres gouvernements arabes ne peuvent pas s’attendre à ce que des accords tout aussi attrayants avec Washington facilitent leur participation.

L’instauration de relations normales entre les États est en soi une évolution positive. Mais dans le cas du conflit israélo-palestinien, il serait erroné de considérer la normalisation comme une panacée. La question palestinienne n’a peut-être pas le même poids dans la région qu’autrefois, mais elle n’est pas résolue. Malgré les progrès d’Israël dans la construction de liens avec certains pays arabes, l’occupation reste un problème puissant et une source d’instabilité. Le contourner par la diplomatie régionale ne le fera pas disparaître.

Jeremy Pressman
Foreing Affairs, 15 septembre 2021