Pourquoi l’Amérique continue de bâtir des États clients corrompus

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L’échec de l’Afghanistan montre qu’il n’a pas tiré les leçons du Vietnam

Une fois, l’Amérique a annoncé qu’elle ne sauverait pas son état client, les choses se sont rapidement dénouées. Au fur et à mesure que l’ennemi s’emparait de province en province, les soldats gouvernementaux se débarrassaient de leurs uniformes et s’enfuyaient. Sur le papier, l’armée comptait des centaines de milliers de combattants bien équipés. En réalité, ses quelques commandants fidèles devaient acheter des munitions à des officiers d’approvisionnement véreux et payer en espèces pour le soutien de l’artillerie. Les forces spéciales se sont bien battues, mais les troupes régulières étaient souvent commandées par des proches des politiciens incompétents. Les soldats n’ont pas été payés alors que les fonctionnaires pillaient les budgets militaires. Les citoyens sont restés fidèles à leurs familles et clans, pas à un gouvernement corrompu qui était autant susceptible de les secouer que de les aider. L’État était un village Potemkine construit pour plaire à ses sponsors américains. Quand ils sont partis, il est tombé.

C’est donc allé au Sud-Vietnam en 1975, et à nouveau la semaine dernière en Afghanistan. Les similitudes entre les deux effondrements sont frappantes. Ils vont au-delà des échecs du renseignement, des discours mensongères et des alliés abandonnés. En fin de compte, les deux États sont tombés parce qu’ils avaient été vidés par la corruption, une ancienne maladie de gouvernance à laquelle les projets d’édification de la nation de l’Amérique sont sujets. (Pensez aussi à l’Irak, au Kosovo, à la Bosnie et à Haïti.) Les politologues considéraient autrefois la corruption comme un problème mineur, mais beaucoup la considèrent maintenant comme cruciale pour comprendre non seulement pourquoi les mandataires américains échouent, mais aussi comment les États fonctionnent en général.

La corruption est généralement définie comme l’abus d’une fonction publique à des fins privées. Sa forme la plus simple est la corruption, qui est omniprésente en Afghanistan. « De votre acte de naissance à votre acte de décès et tout ce qui se trouve entre les deux, vous devez d’une manière ou d’une autre soudoyer », explique Ahmad Shah Katawazai, un ancien diplomate afghan. (Il a été expulsé du service après avoir rédigé un article d’opinion dénonçant la corruption du gouvernement.) Les agents des douanes, la police et les employés demandent régulièrement du bakchich (un « pourboire »). Alors que les talibans avançaient ces dernières semaines, le paiement nécessaire pour obtenir un passeport s’élevait à des milliers de dollars.

Mais la petite corruption est le type de corruption le moins menaçant. Plus troublant encore, obtenir l’approbation du gouvernement pour de gros investissements nécessite de donner aux ministres ou aux chefs de guerre une part de l’action. Pire encore, un emploi au gouvernement avec accès à des pots-de-vin est en soi un bien précieux. Comme Sarah Chayes, experte en corruption, l’a découvert alors qu’elle dirigeait une ONG en Afghanistan de 2002 à 2009, les responsables locaux achètent souvent leurs postes. Ils doivent ensuite extorquer des pots-de-vin pour rembourser leur investissement, tout en envoyant une partie de la prise à leurs supérieurs. M. Katawazai dit qu’il peut coûter 100 000 $ pour devenir chef de la police de district.

Une telle corruption crée des réseaux de clientélisme qui menacent l’intégrité de l’État. L’objectif principal des fonctionnaires n’est pas de remplir la mission de leur agence, mais d’extorquer des revenus à distribuer à leurs familles et copains. Même avant l’invasion américaine, l’Afghanistan était en partie dirigé par des réseaux de clientélisme dirigés par des chefs de guerre régionaux.

Pourtant, au lieu de démanteler ces réseaux, l’Amérique les a renforcés en payant des chefs de guerre pour maintenir la paix, selon les rapports de l’inspecteur général spécial pour la reconstruction de l’Afghanistan (SIGAR), une autorité de surveillance américaine. Les Afghans sont rapidement devenus furieux contre la corruption du gouvernement et plus accueillants envers les talibans. Une étude réalisée en 2015 par Transparency International a cité l’épiphanie d’un décideur politique : « Les gars en bas envoient de l’argent au sommet du système et les gars au sommet envoient une protection vers le bas, c’est ainsi qu’une mafia fonctionne.

Ce n’est qu’en 2009 que l’Amérique a prêté une attention sérieuse à la corruption. Mme Chayes est devenue conseillère de Stanley McChrystal, un général réformiste qui a ensuite dirigé l’ISAF, la coalition des forces dirigées par l’OTAN dans le pays. Une unité d’enquête de la FIAS connue sous le nom de Shafafiyat (« transparence » en pachto) a été mise en place sous la direction de H.R. McMaster, qui a ensuite été conseiller à la sécurité nationale des États-Unis. Il a fait des progrès dans la lutte contre la fraude en matière de passation des marchés. (Les propres autorités anti-corruption du gouvernement afghan ont principalement poursuivi les ennemis politiques.)

Mais sous les commandants suivants, le Shafafiyat a été réduit. Au moment de l’offensive finale des talibans, l’État était devenu si corrompu que la plupart de ses gouverneurs ont conclu des accords avec les djihadistes pour changer de camp. L’armée afghane était en mauvaise posture pour se battre : ses effectifs étaient gonflés par des « soldats fantômes », des absents inscrits sur la liste de paie afin que les commandants puissent voler leurs salaires.

Les Américains d’un certain âge se souviennent peut-être du terme « soldats fantômes » du Vietnam, où les commandants corrompus utilisaient exactement le même système. Peut-être qu’un quart des noms figurant sur les listes de l’armée sud-vietnamienne (ARVN) dans le delta du Mékong en 1975 étaient fictifs. Certains officiers de l’ARVN étaient de brillants hommes d’affaires : un colonel sud-vietnamien avait l’habitude de commander des barrages d’artillerie sans but afin de colporter les douilles d’obus usagées comme ferraille. Comme en Afghanistan, la police et les forces militaires ont également profité du commerce de l’héroïne.

En effet, les conclusions d’un rapport de 1978 sur la chute du Sud-Vietnam par RAND, un groupe de réflexion sur la sécurité, préfigurent celles du dernier rapport SIGAR sur l’Afghanistan, publié le 31 juillet. Les Sud-Vietnamiens pensaient que la corruption était « un mal fondamental qui était en grande partie responsable de l’effondrement final », a révélé le rapport RAND. Le problème avait déjà été diagnostiqué au Vietnam par des officiers avant-gardistes au début des années 1960. Alors pourquoi l’Amérique a-t-elle refusé de le traiter comme un problème grave lorsqu’elle a envahi l’Afghanistan des décennies plus tard ?

Une réponse est que cela nécessiterait un changement de perspective. Au cours des deux dernières décennies, de nombreux chercheurs en sont venus à considérer la corruption comme une forme de gouvernance en soi. Cela ressemble aux États pré-modernes que Francis Fukuyama, un politologue, appelle les gouvernements « personnalistes », où le pouvoir est basé sur des liens familiaux ou amicaux plutôt que sur des institutions impersonnelles. Ces États sont principalement soucieux d’apaiser les commandants armés en leur donnant une part du butin économique.

Cette description s’applique tout aussi bien aux mafias, aux systèmes féodaux tels que ceux de l’Europe médiévale et aux régimes de seigneurs de guerre du Sud-Vietnam et d’Afghanistan. Des États comme ceux-ci peuvent être raisonnablement stables. Mais ils n’ont pas la loyauté et la cohésion nécessaires pour vaincre une insurrection idéologique disciplinée comme les communistes vietnamiens ou les talibans.

Un autre problème est que les interventions américaines ont été menées par les forces armées, qui privilégient les reportages optimistes et la pensée à court terme. Les officiers militaires « se concentrent énormément sur l’action active pendant la durée de leur rotation de neuf mois, ce qui n’est pas bien adapté pour résoudre la corruption », déclare Mark Pyman de CurbingCorruption, un organisme de surveillance. M. Pyman, qui a dirigé l’étude de Transparency International, a déclaré que les officiers au début de l’occupation se vantaient d’avoir pacifié leurs districts en payant les seigneurs de la guerre. Les agences d’aide, quant à elles, ont une habitude douteuse de juger le succès en fonction de la somme d’argent qu’elles collectent et si elles ont tout dépensé.

Cela conduit à un problème connexe : dépenser trop d’argent dans les pays pauvres provoque la corruption. Au Sud-Vietnam comme en Afghanistan, un afflux massif de dollars américains a provoqué une flambée de l’inflation, anéantissant les salaires du secteur public. (L’Afghanistan, avec un PIB d’environ 20 milliards de dollars en 2020, a reçu 145 milliards de dollars d’aide américaine entre 2001 et 2021. L’inflation était en moyenne de 17,5% en 2003-08.) Aucun des deux gouvernements n’avait la capacité de collecter suffisamment d’impôts pour les salaires des soldats et civils. serviteurs pour suivre le rythme. Même des fonctionnaires honnêtes ont été obligés d’exiger des pots-de-vin pour subvenir à leurs besoins.

Par conséquent, une recommandation des experts anti-corruption est que dans des pays comme l’Afghanistan, l’aide doit être frugale et se concentrer sur les réalisations plutôt que sur le montant des subventions. C’est plus facile à dire qu’à faire. L’Amérique est à la fois parmi les nations les plus riches et les plus idéalistes du monde, et à un moment donné, elle décidera probablement de sauver un autre pays souffrant. S’il n’apprend pas que l’argent ne peut pas construire un vrai gouvernement, il peut finir par en créer un autre faux.

The Economist, 22/08/2021