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Malgré les tentatives de dépolitisation de l’agenda bilatéral, le principal facteur d’interférence dans les relations est la position de l’Espagne sur la question du Sahara occidental.
BERNABÉ LÓPEZ GARCÍA ET MIGUEL HERNANDO DE LARRAMENDI
L’hospitalisation en Espagne du secrétaire général du Front Polisario, Brahim Ghali, en avril 2021 pour un traitement contre le Covid a été le déclencheur d’une nouvelle crise entre l’Espagne et le Maroc qui reflète la centralité que la reconnaissance internationale de sa souveraineté sur le Sahara occidental continue d’avoir dans sa politique étrangère. La détérioration des relations bilatérales et l’utilisation par Rabat de l’émigration comme arme diplomatique à Ceuta rappellent combien les questions territoriales continuent d’interférer dans la construction des relations de bon voisinage recherchées par tous les gouvernements espagnols, sans exception, depuis la signature du traité d’amitié, de coopération et de bon voisinage en 1991.
Cette stratégie de dépolitisation de l’agenda bilatéral, axée sur le renforcement de l’interdépendance économique en tant qu’élément stabilisateur des relations (la politique du « coussin d’intérêts » définie par l’ambassadeur Raimundo Bassols dans les années 80) et sur le rôle de l’Espagne en tant que défenseur des intérêts du Maroc auprès de l’Union européenne, n’a pas permis d’éviter le déclenchement périodique de crises, d’intensité et de portée inégales.
Les RAN, un thermomètre de crise
L’un des indicateurs de l’état des relations a été la fréquence des réunions à haut niveau (HLM), qui devaient se tenir chaque année. Inaugurées en 1993, après la signature du Traité d’amitié et de bon voisinage par le président de l’époque, Felipe González, qui a terminé son mandat par une deuxième HLM en 1996, elles se sont tenues annuellement pendant le premier mandat de José María Aznar, qui a été rompu par l’altération du climat avec le Maroc qui a commencé avec l’exploitation électorale de la question migratoire après l’épisode El Egido et la présence d’Aznar à Ceuta et Melilla pendant la campagne électorale. Ces événements ont incité Mohammed VI lui-même à se rendre à Madrid en février 2000 pour un déjeuner à la Zarzuela, six mois avant sa première visite officielle, dans le but d’apaiser les relations. La situation ne s’est toutefois pas améliorée et la crise qui a culminé avec le retrait de l’ambassadeur et l’épisode Perejil en juillet 2002 a commencé à se développer.
Cette crise a été réglée avec le VI RAN en 2003, avec une aide économique importante de l’Espagne au Maroc et divers accords sur la délimitation des espaces maritimes et le rapatriement des mineurs en situation irrégulière.
Après le changement de gouvernement en 2004, et malgré les bonnes relations avec Rabat du Premier ministre José Luis Rodríguez Zapatero et de son ministre des affaires étrangères, Miguel Ángel Moratinos, seules trois RAN ont été organisées pendant les huit années du gouvernement socialiste. Malgré les bonnes relations entre les deux pays, il y a eu des moments de crise, comme celui provoqué par la visite du roi et de la reine d’Espagne à Ceuta et Melilla en novembre 2007, qui a entraîné le retrait de l’ambassadeur Omar Azziman pendant deux mois en signe de protestation.
Avec le retour du Parti populaire au gouvernement en 2011, seules deux RAN ont été organisées en 2012 et 2015, et depuis, une seule a été annoncée pour décembre 2020, officiellement reportée par Covid-19, mais avec en arrière-plan la reconnaissance du Sahara occidental par le président américain Donald Trump.
Minimiser les différences
La consolidation de l’Espagne comme principal partenaire commercial du Maroc et deuxième investisseur dans le pays a favorisé un discours qui a eu tendance à minimiser les différences, en mettant l’accent sur la croissance de l’interdépendance économique et en évitant les questions plus épineuses des relations bilatérales. La canalisation de ces relations, après la longue crise de 2001-2003, qui avait parmi ses causes la tenue d’un pseudo-référendum au Parlement andalou en faveur de l’autodétermination du Sahara, les problèmes liés à l’immigration et le traitement des questions marocaines par la presse qui mettait Rabat mal à l’aise, a été sous-tendue par une intensification de la coopération en matière de sécurité à la suite des attentats de Casablanca (mai 2003) et de Madrid (mars 2004) et par un changement de discours sur la question du Sahara occidental. Elle a coïncidé avec un changement de gouvernement en Espagne plus favorable à Rabat, qui a cherché à devenir le meilleur avocat du Maroc vis-à-vis de l’UE, agissant souvent en coulisses pour ne pas se heurter à une opinion espagnole pas toujours sympathique. Le premier et unique sommet bilatéral organisé à ce jour entre l’UE et le Maroc a eu lieu à Grenade en 2010, avec l’Espagne comme principal promoteur, dans le cadre du statut avancé que l’UE avait accordé au pays du Maghreb en signe de reconnaissance en tant qu' »élève exemplaire ».
La crise provoquée en 2005 par les tentatives massives d’Africains subsahariens de franchir les clôtures de la frontière de Melilla s’est transformée en une occasion de développer la coopération bilatérale et de lancer des initiatives conjointes, comme la conférence de Rabat (2006) au cours de laquelle les deux pays ont défendu la nécessité d’aborder la question de la migration selon une approche globale. Depuis lors, la gestion des frontières est devenue un autre thermomètre de l’état de santé des relations bilatérales, au-delà des déclarations officielles.
En période d’entente bilatérale, la portée des crises a été limitée. Ce fut le cas en 2007 lors de la visite officielle du roi et de la reine d’Espagne dans les villes autonomes de Ceuta et Melilla, qui a coïncidé – ce qui a encore compliqué les choses – avec l’anniversaire de la Marche verte. Bien que le Maroc ait rappelé son ambassadeur à Madrid pour des consultations, la crise a été canalisée.
Le Sahara, un facteur d’interférence
Le principal facteur d’interférence dans les relations bilatérales était et reste, comme la crise actuelle l’a révélé, l’alignement de la position de l’Espagne sur la question du Sahara occidental sur les résolutions de l’ONU, une position que Rabat tente de modifier depuis 1976. Le passage de l’activisme sahraoui à la société civile à l’intérieur du Sahara occidental au cours des années 2000 est devenu un élément de friction dans les relations bilatérales, dont les autorités espagnoles ont cherché à minimiser l’ampleur. Ni le refus d’accès au territoire aux élus et parlementaires espagnols, ni la crise provoquée par l’expulsion d’Aminatu Haidar à Lanzarote en 2009, lorsqu’elle a tenté d’entrer à El Aaiún depuis New York en s’inscrivant dans le fichier administratif comme ressortissante « sahraouie », n’ont dégénéré en crises diplomatiques. Le retour du leader sahraoui à El Aaiún, après une grève de la faim qui a suscité un large courant de solidarité au sein de la société civile espagnole, a été précédé de deux communiqués des missions diplomatiques française et espagnole dans lesquels elles reconnaissent que « la loi qui prévaut dans le territoire du Sahara occidental est la loi marocaine ».
Lorsqu’en novembre 2010, les autorités marocaines ont violemment expulsé le campement sahraoui de Gdeim Izik, près d’El Aaiún, la colère des autorités marocaines a été canalisée contre la couverture médiatique espagnole et, surtout, contre le principal parti d’opposition, le Parti populaire. Le gouvernement marocain lui a reproché le fait que le Parlement européen avait adopté une résolution demandant une enquête internationale sur ce qui s’est passé à Gdeim Izik, et a mené une manifestation massive de rejet à Casablanca contre ce qu’il considérait comme la politique anti-marocaine du parti conservateur.
Les printemps arabes
Bien que le parlement marocain soit allé jusqu’à appeler à une » réévaluation globale des relations avec l’Espagne « , la situation de fragilité interne provoquée au Maroc par les mobilisations du mouvement du » 20 février » a écarté la question du Sahara de l’agenda bilatéral en 2011. Le soutien ferme du gouvernement socialiste à la réponse de Mohammed VI, affirmant que les réformes demandées ont été initiées par le souverain depuis son accession au trône, ainsi que son soutien au processus de rédaction et d’approbation d’une nouvelle constitution, ont favorisé le retour de la confiance.
Même l’arrivée du gouvernement du Parti populaire à la fin de 2011 n’a pas eu d’impact sur les relations, arrivant à un moment où le souverain avait besoin d’un soutien international pour sa gestion du printemps arabe. Cette volonté s’est traduite par les mots dédiés à l’Espagne par Mohammed VI dans son discours du trône de juillet 2012, appelant à la convergence des intérêts et à la création d’un espace de prospérité partagée : » Nous nous félicitons des relations historiques profondes entre le Maroc et l’Espagne voisine, ainsi que des larges perspectives qui s’ouvrent pour les deux pays, confortés par les liens forts qui nous unissent à Sa Majesté le Roi Juan Carlos Ier et les relations historiques qui lient les deux familles royales dans les deux pays voisins « .
Ce climat d’entente s’est également reflété dans les déclarations adoptées lors de la 10e MHN (octobre 2012), qui ont servi de feuille de route véritablement renouvelée pour la consolidation et le renforcement d’un partenariat stratégique entre les deux pays à l’occasion du vingtième anniversaire de la signature du traité d’amitié. Ce climat a été favorisé par des déclarations antérieures telles que celles du ministre des Affaires étrangères José Manuel García-Margallo à El País en janvier 2012 sur le soutien de l’Espagne à une » solution politique juste, durable et mutuellement acceptable » pour les parties, sans que le gouvernement espagnol n’entre dans la manière dont les parties comprennent que le droit à l’autodétermination doit être exercé.
Certains observateurs ont décrit la politique des récents gouvernements espagnols à l’égard du Maroc comme étant excessivement prudente afin d’éviter d’éventuelles frictions qui pourraient compromettre la coopération dans la lutte contre l’immigration irrégulière et le terrorisme. Cette autolimitation expliquerait la réticence à soutenir la demande des autorités de Ceuta et Melilla de rejoindre l’Union douanière ou le refus de permettre à l’agence européenne de contrôle des frontières (Frontex) de collaborer avec les forces de sécurité espagnoles pour le contrôle des frontières. Dans le même sens de prévenir les frictions et d’éviter d’éventuelles représailles du Maroc, il convient de noter la décision que les tournées des rois d’Espagne après l’intronisation de Felipe VI en 2014 ou celle entreprise après la fin de l’enfermement en juin 2020 n’ont pas inclus les deux villes autonomes.
Des attitudes qui ont pu générer au Maroc un sentiment de domination des relations qui a expliqué en août 2018 la décision unilatérale de fermer la douane commerciale du poste frontière de Beni Enzar à Melilla, empêchant le passage des marchandises et obligeant les transactions commerciales entre la ville autonome et le Maroc, qui jusqu’alors se faisaient par cette frontière, à se faire par le port de Nador.
La gestation de la crise actuelle
D’autres interprétations de cette mesure sont possibles, comme celle de la considérer comme faisant partie d’une nouvelle stratégie envers le nord du pays, qui avait subi un fort impact avec la crise des manifestations du Hirak à Al Hoceima en 2016, qui s’était soldée par une dure répression des activistes et des manifestants, ou comme un premier avertissement du Maroc envers l’arrivée inattendue du PSOE à La Moncloa, suite au succès de la motion de censure en mai 2018 avec le soutien de Unidas Podemos et Esquerra Republicana de Cataluña, des partis très critiques envers la position du Maroc sur le Sahara occidental et aussi envers la gestion de la crise du Rif par les autorités marocaines.
Le nouveau Premier ministre socialiste, Pedro Sánchez, n’a pas visité Rabat lors de son premier voyage à l’étranger, comme le font traditionnellement les présidents espagnols depuis Felipe González. M. Sánchez a mis six mois pour effectuer ce voyage alors qu’il avait déjà rencontré Emmanuel Macron, Angela Merkel et António Costa dans leurs pays et effectué trois visites à Bruxelles. La raison invoquée par La Moncloa pour rompre cette tradition était que le gouvernement marocain prétendait que Mohamed VI était absent du pays.
Mais la méfiance du Maroc à l’égard de Sánchez pourrait remonter à plus loin, puisqu’en novembre 2011, il était l’un des cinq observateurs du National Democratic Institute à avoir signé un rapport sur les élections marocaines qui se tenaient alors et qui n’avait pas particulièrement plu à Rabat. Ils n’appréciaient pas non plus les alliances que le président Sánchez avait nouées pour obtenir son investiture, largement contraires à la politique de tempérance avec le Maroc.
Ce n’était pas la première fois que le Maroc voyait d’un mauvais œil l’arrivée de nouveaux locataires à La Moncloa. Les changements de gouvernement en Espagne ont toujours suscité des inquiétudes au Maroc, qui craint que les relations bilatérales ne soient affectées sur des questions telles que le Sahara. En 1982, il y avait eu un manque de prévention à l’égard de González, bien que Fernando Morán ait préparé le terrain pour l’établissement de la confiance en publiant plusieurs articles dans le journal Al Alam à l’invitation de son directeur, l’hispaniste istiqlalien Larbi Messari. Sánchez n’avait pas eu le temps de préparer le terrain et, une fois arrivé à La Moncloa, il a négligé ce flanc vital pour la politique étrangère espagnole.
La fermeture du bureau de douane de Melilla a sans aucun doute été l’un de ces gestes ou mesures de pression exercés par le Maroc à l’égard de l’Espagne, qui ont été sa pratique habituelle depuis l’indépendance dans ses relations avec notre pays. Des mesures de pression qui ne cachent pas la revendication du Maroc sur ces deux villes espagnoles et qui ont trait à des appels à l’attention sur les politiques ou les gestes de l’Espagne envers son pays.
À la suite des élections générales en Espagne en décembre 2019, les inquiétudes du Maroc se sont accrues après la formation d’un gouvernement de coalition entre le PSOE et Unidas Podemos, un parti ouvertement opposé à la présence du Maroc au Sahara occidental et fervent partisan de l’autodétermination du territoire.
Un premier test pour prendre la mesure du nouveau gouvernement de coalition a eu lieu à la veille de la visite à Rabat de la ministre des Affaires étrangères, Arancha González Laya, qui, suivant la tradition de ses prédécesseurs, a choisi le Maroc comme destination de son premier voyage à l’étranger. Avant son arrivée, le parlement marocain a ratifié la décision du gouvernement d’inclure le Sahara occidental dans les eaux territoriales marocaines, tout en établissant une zone économique exclusive de 200 miles et en étendant le plateau continental au large des côtes du Sahara occidental à 350 kilomètres.
Dissiper la méfiance
Si cette décision s’inscrit dans le cadre d’une nouvelle offensive marocaine visant à consolider la propriété marocaine du Sahara occidental, accompagnée de l’ouverture de consulats étrangers à Laayoune et Dakhla, elle vise également à calibrer les positions du nouveau gouvernement de coalition à l’égard du Maroc. Les réticences découlaient des positions défendues par l’UP dans son programme électoral et ses initiatives parlementaires, bien que ces positions n’aient pas été reprises dans l’accord de gouvernement signé par les deux parties. UN Podemos a soutenu la mise en œuvre de l’arrêt de la Cour de justice de l’UE sur les ressources naturelles du Sahara occidental, a défendu l’établissement de relations diplomatiques de haut niveau avec la République arabe sahraouie démocratique (RASD) et s’est prononcé en faveur de l’extension du mandat de la MINURSO aux droits de l’homme. Il avait également manifesté sa solidarité avec le Rif Hirak. Irene Montero, qui a assumé le portefeuille ministériel de l’Égalité, avait reçu en avril 2018, alors qu’elle était porte-parole du parti, le père du leader du mouvement, Naser Zefzafi, qui purge une peine de 20 ans de prison à Casablanca.
Lors de son voyage à Rabat en janvier 2020, González Laya a tenté de dissiper cette méfiance en insistant sur le fait que les relations avec le Maroc étaient une « priorité pour l’Espagne » qui ne changeait pas avec les changements de gouvernement ou les gouvernements de coalition, et que l’accord signé par les deux parties ne modifiait pas la position de l’Espagne sur la question du Sahara occidental. Comme l’avait fait le président Sánchez dans son discours devant l’Assemblée générale de l’ONU en septembre 2019, le ministre a réaffirmé que la position de l’Espagne restait celle de soutenir la centralité des Nations unies et du secrétaire général pour parvenir à une solution politique, sans mentionner le droit à l’autodétermination, contrairement à ce qui figurait dans le programme électoral de l’UP.
Ces déclarations n’ont pas dissipé la méfiance de Rabat, qui a été alimentée par les gestes des membres de l’UP du gouvernement, comme l’accueil que le secrétaire d’État aux droits sociaux, Nacho Álvarez, a réservé à une délégation sahraouie dans son bureau officiel en février 2020. Le fossé s’est creusé pendant la pandémie. L’urgence sanitaire est la raison invoquée par le Maroc pour justifier la fermeture des frontières terrestres et l’annulation de l’opération Marhaba en 2020 pour le retour des migrants marocains depuis les ports espagnols.
C’est toutefois la position de l’Espagne sur le Sahara occidental qui a aggravé le fossé bilatéral. Bien que le ministère des Affaires étrangères ait réitéré sa position traditionnelle sur la question lorsque le Front Polisario a annoncé la fin du cessez-le-feu et le retour à l’état de guerre en novembre 2020, le ressentiment marocain s’est maintenu. Le tweet publié par le leader de Unidas Podemos et deuxième vice-président du gouvernement, Pablo Iglesias, réitérant son soutien à la tenue d’un référendum d’autodétermination, a aggravé la colère de Rabat, visible dans l’augmentation de l’arrivée de petits bateaux aux Canaries.
Le déclencheur
C’est toutefois la décision du président Trump, le 10 décembre 2020, de reconnaître la souveraineté marocaine sur le Sahara occidental qui a intensifié la pression sur l’Espagne et d’autres pays européens comme l’Allemagne pour qu’ils modifient leurs positions sur cette question, sortant, selon les termes du ministre marocain des Affaires étrangères, Nasser Bourita, de leur « zone de confort ». Les déclarations de González-Laya selon lesquelles la solution au problème du Sahara occidental « ne dépend pas de la volonté ou de l’action unilatérale d’un pays, aussi grand soit-il », mais que « le centre de gravité se trouve à l’ONU », ont refroidi les relations, entraînant le report de la RAN, qui devait avoir lieu le même mois.
Dans ce contexte, la décision du gouvernement de fournir une assistance médicale en Espagne au leader du Front Polisario, sans information préalable de Rabat, a été interprétée comme un affront qui reflète l’ambiguïté de la coalition gouvernementale espagnole à un moment où le Maroc a noté avec inquiétude le silence de la nouvelle administration américaine sur cette question. L’utilisation de l’émigration des mineurs marocains comme arme diplomatique pour forcer un changement de position de l’Espagne n’a pas bénéficié du soutien que Madrid recevrait de ses partenaires européens sur une question qui a une dimension politique interne dans les différents pays. Réalisant l’atteinte à son image, Rabat a tenté de bilatéraliser la crise avec l’Espagne, qu’elle accuse de vouloir européaniser (résolution sur les mineurs) un problème bilatéral que Rabat veut cantonner à la question du Sahara.
En demandant quelque chose que ni le gouvernement espagnol actuel ni les équilibres politiques d’un parlement fragmenté ne peuvent fournir, la crise risque de s’enraciner, contribuant à son instrumentalisation politique dans les deux pays et à la détérioration des perceptions mutuelles. La sortie de crise doit s’accompagner d’une réflexion commune sans tabou sur les erreurs commises par les deux parties et sur la manière de construire les bases d’un voisinage renouvelé qui doit nécessairement inclure des aspects politiques tels que la démocratie et l’État de droit.
Politica Exterior, 30/08/2021