Biden peut-il inverser les dégâts causés par Trump au département d’État ?

Le secrétaire d'Etat américain, Antony Blinken, participera à la conférence de Berlin sur la Libye

Sous le coup du leadership de Rex Tillerson et Mike Pompeo, les fonctionnaires de carrière se demandent si le secrétaire d’État Antony Blinken peut revitaliser la diplomatie américaine.

Par Ronan Farrow

L’année dernière, aux premières heures du 27 octobre, Philip Walton, un citoyen américain vivant et travaillant comme agriculteur dans le sud du Niger, a été enlevé devant sa famille par des mercenaires armés. Les militants ont exigé une rançon d’un million de dollars de la famille de Walton et ont menacé de vendre l’Américain à des groupes extrémistes locaux. Alors que les ravisseurs de Walton lui faisaient passer clandestinement la frontière vers le nord du Nigeria, les phoques de la marine ont planifié une opération de sauvetage. Plusieurs jours plus tard, alors que les phoques se tenaient prêts à mener le raid, le secrétaire d’État de l’époque, Mike Pompeo, se trouvait dans un avion du gouvernement, rentrant aux États-Unis après un voyage en Asie. Un membre du personnel du département d’État est entré dans la cabine de M. Pompeo et l’a informé du cas de M. Walton. L’employé a décrit les mesures que Pompeo devait prendre pour faciliter l’exfiltration, notamment un appel au président du Niger.

À la surprise de ses assistants, Pompeo a repoussé les demandes du collaborateur. Pompeo s’est visiblement énervé lorsqu’on lui a demandé de passer les appels téléphoniques, et a fini par répondre : « Quand est-ce que je vais dormir ? ». Le collaborateur a dit à Pompeo que le citoyen américain détenu ne dormirait probablement pas beaucoup. À la fin de la discussion, Pompeo a accepté de passer les appels nécessaires. Le matin du 31 octobre, les phoques ont sauté en parachute d’un avion du Commandement des opérations spéciales de l’armée de l’air et ont sauvé Walton, tuant six de ses ravisseurs. Donald Trump et Pompeo se sont ensuite vantés de l’opération sur Twitter, où Pompeo l’a qualifiée de « remarquable ». Des membres du personnel ont déclaré que le tweet était l’un des nombreux cas où Pompeo semblait utiliser sa position pour améliorer son sort politique ou celui de Trump.

Les assistants qui ont travaillé sous les ordres de M. Pompeo ont déclaré que l’échange concernant le raid était caractéristique d’un style de direction qui incluait un traitement brusque du personnel et une concentration intense sur la politique partisane qui entravait parfois les activités quotidiennes du département d’État. Dans des interviews, des dizaines d’autres employés du département ont affirmé que le mandat chaotique de M. Pompeo, et celui de son prédécesseur, Rex Tillerson, ont laissé de profondes cicatrices institutionnelles et culturelles qui continuent d’entraver les efforts diplomatiques américains dans le monde.

Sous l’administration Trump, un gel des embauches, des propositions radicales de réduction du budget du département d’État et un nombre sans précédent de postes vacants dans des rôles pivots ont sapé la capacité de l’institution à mener des actions diplomatiques. Dans une interview avant de prendre ses fonctions en tant qu’actuel secrétaire d’État, Antony Blinken a prévenu que le départ de tant de diplomates de carrière avait profondément endommagé le département. Cela « vous pénalise de toutes sortes de façons qui se poursuivront pendant des générations, pas seulement pendant quelques années », m’a dit Blinken. En l’absence d’un département plus robuste, a-t-il ajouté, « nous allons nous retrouver dans toutes sortes de conflits que nous aurions pu éviter par le développement, par la diplomatie. »

Des fonctionnaires du département d’État m’ont dit que l’administration Biden agit trop lentement pour inverser les effets de la purge. Certains ont dit qu’ils craignaient que Blinken et d’autres responsables de l’administration, désireux de se distancer des décisions irréfléchies de l’ère Trump, aient hésité à prendre des décisions politiques audacieuses. « Les choses n’avancent pas », m’a dit un diplomate de carrière, qui travaille avec Blinken et a demandé à ne pas être nommé. « Il commence à y avoir des discussions autour du bâtiment sur, vous savez, faisons le travail difficile. Et je ne suis pas sûr que ces gens soient prêts à ce stade à le faire. »

La première vague de dégâts de l’ère Trump a été causée par Rex Tillerson, qui s’est fait le champion de coupes budgétaires d’une ampleur jamais vue depuis la première administration Clinton, qui a plaidé pour une réduction des effectifs du ministère au nom d’une concentration de l’après-guerre froide sur les priorités intérieures. M. Pompeo, un républicain qui a été membre du Congrès du Kansas et directeur de la C.I.A. pour Trump, a promis de redonner à l’institution son « panache ». Il n’avait que peu d’expérience diplomatique, mais il était politiquement plus avisé que Tillerson et, en fin de compte, plus apte à survivre sous un président imprévisible. Chrétien évangélique originaire d’Orange, en Californie, M. Pompeo est sorti premier de sa classe à West Point et a servi dans la 4e division d’infanterie de l’armée américaine. Après avoir obtenu son diplôme de droit à Harvard, il s’est installé au Kansas pour créer une entreprise aérospatiale, avec l’aide du fonds de capital-risque des Koch. Il s’est présenté avec succès au Congrès en 2010, au milieu de la vague du Tea Party, toujours avec le soutien des Kochs. Le mandat de Pompeo en tant que directeur de la C.I.A. a été bref, à peine quinze mois, mais il a acquis la réputation d’avoir des coudées franches dans ce domaine également, écartant le précédent qui consistait à servir en tant que directeur apolitique et cultivant au contraire des liens inhabituellement étroits avec Trump, allant parfois jusqu’à accompagner le président à des réunions sans rapport avec le renseignement. M. Pompeo s’est fait l’écho de certains des points de vue les plus durs de M. Trump en matière de politique étrangère. Lorsque le président a lancé des appels pugnaces pour démanteler l’accord sur le nucléaire iranien, Pompeo l’a fait aussi. Et il a semblé intérioriser certaines des leçons citées par les responsables de la Maison Blanche sur la façon de jouer avec l’ego de Trump. Le président, a déclaré M. Pompeo pendant son mandat de directeur de la CIA, « pose de bonnes et dures questions ».

Après son arrivée au département d’État, Pompeo a levé le gel des embauches décrété par Tillerson, mais s’est ensuite isolé du personnel, dans ce qui est apparu à certains agents comme une démonstration délibérée de méfiance. « Le problème de Tillerson était fonctionnel, celui de Pompeo était délibéré », m’a confié un agent du Foreign Service qui a travaillé étroitement avec Pompeo.  » Il n’y a jamais vraiment eu de contribution du terrain. Il y avait moins d’apport du bâtiment.  » Le nouveau secrétaire d’État, selon plusieurs membres du personnel, les traitait durement. « Il a beaucoup crié en privé », a ajouté l’agent du Foreign Service. « Pompeo était un con, ça je suis d’accord, m’a dit un autre haut fonctionnaire qui a travaillé étroitement avec Pompeo. Parfois, ses emportements s’adressaient à des interlocuteurs étrangers, dont un éminent ministre européen des affaires étrangères.

À la fin de l’administration Trump, le moral du ministère s’était effondré. Pompeo avait perdu la confiance de son personnel, dont certains pensaient qu’il était préoccupé par une éventuelle course à la présidence et qu’il jouait sur sa base politique conservatrice. Plusieurs ont cité ses refus répétés de signer des engagements, même superficiels, en faveur de la diversité, à une époque où les diplomates noirs et hispaniques ne représentaient chacun que 8 % des agents du service extérieur. Des allégations de corruption l’ont également entouré. La commission des affaires étrangères de la Chambre des représentants a demandé à ce que M. Pompeo soit accusé d’outrage pour avoir refusé de se conformer à de multiples citations à comparaître. Le bureau de l’inspecteur général du département d’État a révélé l’existence de cinq enquêtes différentes sur les activités du département d’État, dont deux au moins concernaient directement M. Pompeo.

L’une d’entre elles portait sur le fait qu’il utilisait des subordonnés pour faire des courses personnelles pour lui et sa femme, comme aller chercher le linge au pressing ou promener leur chien. Après que Steve Linick, l’inspecteur général du ministère, a commencé à examiner la conduite du secrétaire, un allié de Pompeo l’a démis de ses fonctions. Linick, un fonctionnaire de carrière, a été brusquement mis en congé administratif et enfermé hors de son bureau. Il a déclaré plus tard à une commission du Congrès qu’il n’avait reçu aucune explication pour ce renvoi. (En avril, le bureau de l’inspecteur général du département d’État a conclu que Pompeo avait violé les règles d’éthique du département, mais a noté qu’il n’était plus passible de sanctions parce qu’il avait quitté le gouvernement).

Après la défaite de Trump, en novembre dernier, les préoccupations des membres du personnel concernant les activités politiques de Pompeo ont augmenté. Alors que Trump rejetait les résultats des élections, le département d’État de Pompeo a entravé le processus de transition. Les messages des dirigeants étrangers au président élu Joe Biden se sont accumulés, Pompeo refusant de respecter le protocole et de les diffuser. Dans la salle de presse du département, M. Pompeo a déclaré aux journalistes : « La transition vers une deuxième administration Trump se fera en douceur. » Personne ne savait s’il plaisantait. Pompeo a semblé irrité par les questions de suivi, disant que « chaque vote légal » devait être compté, un adage utilisé par les alliés de Trump affirmant, à tort, que les résultats des élections étaient frauduleux.

Alors que M. Pompeo entamait un voyage international post-électoral en novembre dernier, son refus de reconnaître les résultats du scrutin a jeté une ombre sur sa diplomatie. Les responsables de l’Union européenne ont refusé de le rencontrer, ce qui a poussé M. Pompeo à annuler certains arrêts. Alors qu’il visitait la Turquie, les Émirats arabes unis et la Géorgie, où les États-Unis ont encouragé la transparence électorale, les agents du service extérieur de carrière se sont demandé quelle autorité morale leur pays avait encore sur le sujet. Après avoir appris que les plans d’une réunion de transition de routine avec son successeur, M. Blinken, avaient été divulgués à la presse, M. Pompeo l’a annulée. Bien que la réunion ait eu lieu par la suite, les agents du Foreign Service qui ont travaillé avec Pompeo ont été consternés par l’apparente priorité donnée à la politique sur une transition ordonnée. « Il ne voulait pas être considéré comme faisant son travail », m’a dit l’un d’eux.

Au cours de la même période, Pompeo a publié des messages politiques sur Twitter. Ces messages ont été transférés sur un compte au nom de Pompeo, avec plus de cent mille adeptes, sur Telegram, où un public d’extrême droite, évité par certaines plateformes grand public, s’est rassemblé. (Un porte-parole de Pompeo a déclaré que ce dernier n’était pas au courant du compte Telegram). Ses messages portaient souvent sur des questions d’ordre national, notamment des critiques à l’encontre de médias, et comportaient des slogans politiques tels que « #AmericansFirst » et « #SoMuchWinning ». Dans un message, datant de janvier, Pompeo a déclaré à ses followers : « L’Amérique est une terre de nombreuses libertés – c’est ce qui fait de nous le meilleur pays du monde. Même après avoir quitté mes fonctions, je continuerai à faire tout ce que je peux pour garantir ces libertés ». Suivez-moi @mikepompeo et rejoignez-moi ».

Après que Pompeo et Trump ont quitté leurs fonctions, le département d’État a été criblé de postes vacants. Plus d’un tiers de tous les postes de secrétaire adjoint ou de sous-secrétaire – la haute direction de l’organisation – étaient vides ou occupés par des fonctionnaires temporaires, « intérimaires ». Pendant plus de la moitié des années Trump, le poste de haut niveau responsable de la non-prolifération et du contrôle des armements, y compris la lutte contre les menaces nucléaires de la Corée du Nord, était vacant ou occupé par une personne nommée par intérim. La diversité au sein du personnel de direction s’est réduite, et la main-d’œuvre du ministère est en grande majorité blanche, avec seulement treize pour cent des postes de direction occupés par des personnes de couleur. Les préoccupations concernant le manque de diversité au sein de la main-d’œuvre du ministère datent d’avant l’administration Trump, mais des enquêtes récentes auprès des employés ont montré une frustration croissante face à l’incapacité du ministère à résoudre le problème.

Aujourd’hui, les problèmes de personnel persistent. Cinq mois après son entrée en fonction, l’administration Biden a pourvu de nombreux postes de direction, mais le département d’État emploie toujours un peu moins d’agents du service extérieur qu’à la fin de l’administration Trump. Et la diversité ne s’est toujours pas améliorée, selon des chiffres publiés en mars.

L’administration Trump a également laissé derrière elle une culture de la suspicion. « Il y a cette méfiance envers les officiers de carrière », m’a dit Blinken, de l’époque de son prédécesseur. Une enquête de l’inspecteur général du département d’État de 2019 a révélé que les personnes nommées par Trump pour des raisons politiques avaient exercé des représailles contre des employés de carrière qui servent généralement sous les administrations des deux partis. Ces employés, qui portent une grande partie de la mémoire institutionnelle du département, ont été mis au pilori comme « déloyaux » ou « traîtres », faisant partie d’un « État profond » ombrageux et prétendument libéral. Pompeo a défendu l’habitude de Trump de faire l’éloge des dirigeants autoritaires – une pratique qui, selon les diplomates, ne fait généralement pas partie d’une stratégie diplomatique plus large. Trump a lancé des invitations à la Maison Blanche à l’autocrate égyptien Abdel Fattah El-Sisi, qui présidait à une répression brutale des droits de l’homme, et au président des Philippines, Rodrigo Duterte, qui a admis avoir assassiné des opposants et avait encouragé ses troupes à violer des femmes. Faisant écho à Trump, Pompeo a fait l’éloge de l’approche de Sisi en matière de liberté religieuse et, selon un porte-parole philippin, a dit à Duterte qu’il était « exactement comme notre président. »

De nombreux diplomates ont reconnu ce qu’ils ont décrit comme des défis sans précédent pour le Département d’Etat. « Il y a une véritable corrosion du sens du leadership américain dans le monde et des institutions qui rendent ce leadership réel », m’a dit William Burns, l’actuel directeur de la C.I.A. du président Biden et ancien secrétaire d’État adjoint, avant de prendre ses fonctions. « La diplomatie devrait vraiment être l’outil de premier recours au niveau international. Elle permet parfois de réaliser des choses à un coût bien moindre, tant sur le plan financier qu’en termes de vies américaines, que le recours à l’armée. » Plusieurs membres du personnel ont félicité M. Biden pour s’être engagé, lors de la campagne électorale, à donner plus de pouvoir aux diplomates et pour avoir adopté des initiatives en faveur de la diversité que M. Pompeo avait évitées. « Ils disent toutes les bonnes choses sur la diversité, ils font toutes les bonnes choses sur les groupes d’affinité », m’a dit un fonctionnaire. Mais de nombreux diplomates ont déclaré qu’il y avait eu peu de progrès visibles sur ces questions. Ils se sont demandés si Biden, une figure de l’establishment, était le bon président pour les affronter à un moment qui, selon eux, mérite un changement de cap radical.

Biden a fait campagne en promettant d’inverser l’attitude de son prédécesseur à l’égard des dictateurs. « Plus de chèque en blanc pour le « dictateur préféré » de Trump », a tweeté Biden pendant la campagne 2020, en faisant référence à Sisi, en Égypte. Mais dans sa longue carrière à Washington, Biden a souvent défendu de telles relations. En tant que président de la commission sénatoriale des relations étrangères, il avait présidé à l’approbation de l’aide militaire illimitée à l’homme fort égyptien Hosni Moubarak. En tant que vice-président, il a été l’un des derniers partisans de Moubarak à Washington, déclarant, deux semaines avant que Moubarak ne soit renversé, en 2011, qu’il n’était pas un dictateur et qu’il n’avait pas besoin de quitter le pouvoir. Blinken m’a dit que le sujet avait fait l’objet d’un débat acharné au sein de l’administration Obama. « Certaines personnes voulaient que nous défendions Moubarak avec beaucoup plus de force », a déclaré Blinken. « Et d’autres suggéraient que, comme l’un d’entre eux l’a dit, nous devions être du bon côté de l’histoire ». Le différend était « plus générationnel qu’autre chose », a-t-il ajouté, avec un groupe de jeunes fonctionnaires, y compris l’actuelle administratrice de l’U.S.A.I.D., Samantha Power, s’opposant à « certaines personnes plus âgées, plus expérimentées, qui, après tout, s’occupaient des relations avec l’Égypte depuis des années », notamment « [Robert] Gates, Hillary [Clinton], Biden », qui défendaient Moubarak. Blinken a déclaré que la loyauté envers Moubarak avait été une erreur. « Oui, peut-être avons-nous été pris à contre-pied en Égypte », m’a-t-il dit.

Plusieurs diplomates ont déclaré que l’administration Biden, dans un effort pour adopter un ton différent de celui de Tillerson, Pompeo et Trump, était trop prudente. « Ces nouvelles personnes font de leur mieux pour ne pas être les dernières », a déclaré le diplomate de carrière qui travaille avec Blinken. « C’est formidable d’une certaine manière, mais d’une autre manière, cela les empêche de trouver leur rythme. Il y a parfois des décisions difficiles à prendre. Et si les derniers ont pris cette décision, ils essaient de ne pas la prendre. » À titre d’exemple, le diplomate a cité les conversations sur l’étendue de la présence continue des États-Unis en Irak, qui, selon plusieurs membres du personnel, sont largement au point mort depuis que Biden a pris ses fonctions. Le diplomate a ajouté : « Nous ne pouvons pas avoir un rythme tant que nous n’arrêtons pas d’essayer d’être les gens anti-Trump, anti-Pompeo. » (Un porte-parole du département d’État m’a dit : « Nous n’allons pas nous excuser de mener un processus qui est inclusif et délibératif de manière appropriée », une référence aux consultations avec les bureaux du département d’État et du gouvernement au sens large. « Vous ne pouvez pas avoir un processus inclusif et vous attendre à des changements spectaculaires, dans tous les domaines, en cent cinquante jours »).

William Taylor, un ambassadeur qui a témoigné lors de la première destitution de Trump, a déclaré que la reconstruction des effectifs malmenés du Département serait difficile. « Ils ont vu des choses qui les ont dérangés, qui les ont perturbés, qui ont ébranlé leur foi dans cette institution dans laquelle ils ont servi. Et un grand nombre de personnes ont quitté le service extérieur », m’a dit Taylor. « C’est une véritable perte. Ils ont laissé un trou, un vide ». Mais Taylor et d’autres vétérans du département d’État ont exprimé leur optimisme quant à la possibilité de revitaliser la diplomatie américaine. « Des dommages ont été causés. Mais il y a des gens intelligents, des gens bien », a déclaré Taylor. « Si nous obtenons un bon leadership et que nous rétablissons la confiance et la transparence, ils reviendront. »

The New Yorker, 17 juin 2021

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