Le partenariat UE-MENA: l’heure de la réinitialisation


Marc Otte

La tempête qui fait rage dans le voisinage méridional, comme la région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENA) est également connue dans la terminologie européenne, n’est pas sur le point de disparaître de si tôt. Au-delà de la gestion de crise, les dysfonctionnements actuels nécessitent une approche à long terme, durable et transformatrice. C’était l’esprit de la déclaration de Barcelone et le concept original de la politique européenne de voisinage. De toute évidence, cela n’a pas fonctionné comme prévu. La question est de savoir pourquoi et comment remettre le train sur les rails.

L’ordre régional actuellement en ruine est le résultat du démantèlement de l’empire ottoman par la France et la Grande-Bretagne, et dans une certaine mesure par l’Italie, après la Première Guerre mondiale, et par la construction de leur empire colonial. Après la Seconde Guerre mondiale, les rivalités énergétiques et de la guerre froide, avec l’entrée en jeu des États-Unis et de l’URSS, ont ajouté une autre couche de confrontation, le contexte dans lequel les nationalismes arabes se sont développés. L’alignement avec les patrons respectifs était plus important qu’une bonne gouvernance. Les pays de la région sont également devenus des marchés juteux pour la vente d’armes, créant des défis à long terme pour la maîtrise des armements.

Pendant les périodes de transition, dont nous assistons dans la région MENA, la géographie et l’histoire reviennent avec une vengeance. Des récits vieux de plusieurs siècles sont ressuscités pour motiver le comportement des joueurs. Les puissances extérieures continuent de souffrir d’un manque de compréhension des dynamiques sociales et culturelles de la région. Trop souvent, ils sont inspirés par une attitude condescendante qui déforme leurs récits et leurs politiques.

La région MENA a eu pendant des siècles une influence sur la culture et la politique européennes. Les populations de la région ne sont pas seulement arabes, mais aussi kurdes, juifs, turcs, assyriens, persans, berbères, etc. Ils parlent diverses langues. L’islam n’est pas la seule religion et de nombreuses minorités religieuses continuent de prospérer et de participer à la vie politique de leur pays. Le Levant est le berceau des trois religions monothéistes. Le christianisme a été introduit en Europe par des «migrants» de Terre Sainte.

La Méditerranée orientale et le golfe restent un pont entre l’Atlantique et l’Eurasie (ainsi que l’Afrique). Ne serait-ce que pour cette raison, il mérite une attention immédiate et soutenue, car il menace de devenir un trou noir dans le monde en voie de mondialisation, isolant l’Europe occidentale à la périphérie de la masse continentale eurasienne, alors que la tendance aux États-Unis est plutôt de se retirer de la région.

La dernière décennie a été dominée par les «printemps arabes». Les citoyens de la région affirment systématiquement que les problèmes les plus courants auxquels ils sont confrontés sont les faibles revenus, les mauvaises perspectives d’emploi, la corruption du gouvernement, le déclin des services de l’État et les abus de pouvoir des élites. Une critique fréquente des approches occidentales et européennes et des programmes d’assistance par la société civile dans la région a été qu’ils n’ont rien fait pour changer le statu quo (ou ont aggravé la situation par des interventions militaires ratées ou un manque de planification pour la reconstruction). Les gens ont donc décidé de prendre l’affaire en main. La peur faisait place au courage et le pouvoir était dans la rue. Reste à savoir qui finira par le récupérer.

Ces révolutions ont ouvert la voie au retour de la Russie dans la région, désireuse de réaffirmer son statut de grande puissance, notamment en encerclant l’OTAN sur son flanc sud et en promouvant ses intérêts économiques et énergétiques. Ils ont également facilité l’émergence d’une Turquie néo-ottomane et souligné les ambitions régionales iraniennes, ouvrant la porte à une guerre régionale par procuration entre l’Iran et les puissances arabes dirigées par les pays arabes du Golfe. (Qui bénéficient du soutien d’Israël, qui frappe régulièrement des cibles iraniennes en Syrie et ailleurs). Ils reflètent l’impact de la mondialisation et du changement climatique. Nous avons assisté à une escalade partout et à une interconnexion continue entre les problèmes. Cela ne se limite pas à la région, et l’instabilité mondiale continue d’alimenter les conflits régionaux et d’en être alimentée. L’émergence d’acteurs non étatiques tels que l’État islamique a créé une instabilité supplémentaire dans et au-delà de la région et de nouvelles menaces pour un ordre régional stable. Aujourd’hui, la pandémie ajoute une nouvelle couche de défis à la résolution des conflits et a un impact sérieux sur le prix du pétrole et du gaz. Les lignes du Moyen-Orient sont à nouveau tracées et le croisement des conflits accentué et complexifié.

L’embauche par la Turquie de milices syriennes, y compris des djihadistes, pour mener ses guerres par procuration en Libye et au Haut-Karabakh, ainsi que son comportement agressif dans l’est de la Méditerranée, ont bouleversé ses alliés au sein de l’OTAN (le secrétaire général de l’OTAN a exprimé sa préoccupation au sujet problème », notamment en ce qui concerne l’activation du S-400 livré par la Russie). Le Qatar et la Turquie sont unis autour d’une vision commune de l’islam incarnée par les Frères musulmans et ont développé une solide coopération militaire et économique, renforçant encore la vision d’Erdogan d’une place de premier plan pour la Turquie dans tout futur ordre régional.

UN VENT DE CHANGEMENT?

Les récentes initiatives des Émirats arabes unis et de Bahreïn pour établir des relations diplomatiques avec Israël, le Soudan et le Maroc allant désormais dans le même sens, éventuellement suivies par d’autres pays arabes du Golfe, pourraient changer la donne. Des relations informelles (économiques, de renseignement) existent depuis un certain temps, mais la normalisation avec Israël est motivée par plusieurs raisons: les inquiétudes concernant le retrait progressif des États-Unis de la région (initiée sous l’administration Obama) et l’impact potentiel sur la sécurité nationale – essentiellement la menace iranienne, et moins d’attention stratégique pour le conflit israélo-palestinien – préoccupations partagées par Israël.

Il y a aussi eu récemment des aubaines, liées à l’accès à l’armement avancé américain (F-35 et autres); la modernisation économique loin de la dépendance exclusive au pétrole et au gaz, notamment grâce aux avantages de la technologie israélienne; allégement de la dette et assistance internationale pour le Soudan, après que les États-Unis ont retiré Khartoum de leur liste d’États parrains du terrorisme; La reconnaissance par les États-Unis de la souveraineté du Maroc sur le Sahara occidental; alternatives aux ambitions de la Chine. Avant les élections présidentielles américaines, Trump voulait que les réalisations diplomatiques améliorent son bilan. Même si ces mesures n’ont pas changé le résultat de l’élection présidentielle, l’administration Biden ne les renversera pas. Enfin, le processus de réconciliation au sein du CCG, mettant fin au boycott du Qatar (qui a débuté en 2017), constitue un autre signal de changement de priorités.

UN PROGRAMME D’ACTION?

En ce qui concerne les domaines concrets d’intérêt et les opportunités, dans une perspective de stabilisation et de coopération, il faut commencer par les mesures actuelles pour réduire les tensions ou résoudre les conflits individuels et locaux, y compris par le biais de la médiation onusienne ou internationale, afin de faciliter les progrès vers la objectif. Ensuite, il convient d’élargir le champ des accords et d’impliquer d’autres parties intéressées et, en fin de compte, d’inclure les paramètres des accords individuels dans un ensemble de principes applicables dans d’autres situations similaires, en soulignant la communauté d’intérêts.

Plusieurs décideurs politiques et universitaires, dont le vice-ministre russe des Affaires étrangères Bogdanov, ont esquissé des concepts pour une architecture de sécurité du Golfe faisant référence au processus d’Helsinki et au système de l’OSCE. Le ministre iranien des Affaires étrangères Zarif rappelle souvent au public l’appel à des arrangements d’après-guerre inclus dans la résolution 598 du CSNU après la fin de la guerre Iran-Irak. D’autres idées ont été mises sur la table récemment: le Hormuz Peace Endeavour (HOPE) par l’Iran, un concept de sécurité collective pour la région du golfe Persique par la Russie, une Alliance stratégique au Moyen-Orient par les États-Unis. On pourrait également s’inspirer de la conférence de Madrid après la première guerre du Golfe en 1991 et du processus multilatéral qu’elle a lancé, à condition que le même leadership puisse être réuni aujourd’hui parmi les grandes puissances.

Parmi les processus en cours: des pourparlers discrets entre les représentants des Émirats arabes unis et iraniens sur la sécurité de la navigation dans le Golfe; rapprochement discret vers un dialogue entre l’Arabie saoudite et l’Iran au niveau de la voie 2; Les efforts européens / russes / chinois pour sauver le JCPOA et aller au-delà de la question nucléaire; sensibilisation du ministre iranien des Affaires étrangères aux pays du Golfe; soutenir une transition efficace au Soudan avec la médiation de l’UA; soutien à la transition pacifique en Algérie; consolider le processus démocratique en Tunisie; compléter les opérations de protection maritime dans le Golfe par un mécanisme d’alerte précoce (qui devrait inclure la Russie et Israël). L’avenir de l’EMASoH (European Maritime Awareness in the Detroit d’Ormuz) n’est pas clair. L’opération maritime européenne Irini, qui surveille la mise en œuvre de l’embargo sur les armes sur la Libye, est un bon modèle pour les mécanismes de mise en application postconflit.

Les questions thématiques offrent des opportunités de s’engager dans des approches positives et innovantes, loin des jeux à somme nulle.

Sécurité: l’amitié n’a pas besoin d’exister avant de s’entendre sur des arrangements de sécurité, comme cela a été démontré pendant la guerre froide («faire la paix, pas aimer»). La coopération et l’intégration entre anciens ennemis sont des ingrédients essentiels pour créer une paix durable. L’Union européenne est avant tout un projet de paix. Les régimes de contrôle des armements devraient avoir la priorité dans une région qui est le plus gros acheteur d’armes par habitant au monde, les principaux fournisseurs étant les membres permanents du CSNU et l’Allemagne.

Énergie: on pourrait penser à la création récente du Forum du gaz de la Méditerranée orientale, basé au Caire et incluant Israël, comme un bon exemple d’organisations alternatives, régionales, en association avec des partenaires extérieurs, partageant des intérêts communs. L’exclusion de la Turquie a cependant créé de nouvelles tensions à propos de Chypre. Les États-Unis ont manifesté leur intérêt à faire partie du mécanisme. Son statut de premier producteur de pétrole et de gaz au monde offre une explication plausible.

Santé mondiale: la pandémie COVID a démontré une fois de plus que les problèmes de santé peuvent être des moteurs de conflit, et le besoin urgent d’une meilleure coopération internationale.

TACTIQUE ET STRATÉGIQUE

Aucun ordre régional ne sera durable si les acteurs locaux, les pays et les populations ne s’en approprient pas. La médiation égyptienne dans le conflit libyen et l’accueil par le Qatar des pourparlers de réconciliation entre le gouvernement afghan et les talibans sont deux exemples récents et encourageants.

Les approches méthodologiques devraient inclure toutes les parties prenantes. Non seulement les gouvernements, mais aussi les entités infra-étatiques, telles que les provinces ou les villes, la société civile, y compris les entreprises, les femmes et les jeunes. Les réseaux transfrontaliers devraient être encouragés ainsi que les échanges interpersonnels. Les technologies numériques devraient être largement utilisées. L’aide internationale doit d’abord être conçue par ses bénéficiaires, sur la base d’initiatives locales, en mettant l’accent sur le renforcement des capacités et la résilience: elle serait moins chère et plus efficace. Le rôle des donateurs est de créer un espace propice à l’épanouissement de ces initiatives. Le dialogue et la coopération devraient avoir lieu à tous les niveaux simultanément pour concevoir des conseils politiques à l’intention des décideurs: les volets 1 et 2 ainsi que les initiatives de la société civile pourraient utilement élargir la prise de conscience d’intérêts convergents et mettre en avant l’expérience pratique, contribuant à une approche plus globale et des conseils stratégiques solides. L’effet cumulatif de la résolution de problèmes interdépendants en parallèle plutôt qu’en séquences consécutives doit être pris en compte.

CONCLUSION: L’UE

Enfin, l’absence stratégique de l’Europe dans la gestion des crises et l’offre de stratégies de sortie doit être abordée de toute urgence, en particulier compte tenu du désengagement américain de la région (qui ne disparaîtra pas sous la présidence de Biden). La concurrence croissante des grandes puissances, en mode transactionnel, loin des idéaux européens de multilatéralisme, est une autre cause d’urgence. La politique européenne de voisinage pour le Sud est globalement un échec. Même si les intentions d’origine étaient au bon endroit, les outils et le suivi des processus ont été déficients. Le manque de compréhension de la dynamique sociale dans les pays partenaires, en particulier en période de transition, et une attention insuffisante ou inefficace pour les conceptions stratégiques des autres acteurs sont les principales causes de ce résultat. Les divisions entre les États membres de l’UE (voir par exemple la France et l’Italie au sujet de la Libye) et les intérêts nationaux étroitement définis (comme les ventes d’armes) engendrent des politiques inefficaces et incohérentes. Il n’est pas nécessaire d’inventer un nouveau design européen. La déclaration de Barcelone de novembre 1995 n’a pas pris une ride. Seul le processus bureaucratique qui a suivi l’a fait. Et la volonté politique derrière elle est presque morte.

Le leadership en Europe est essentiel pour le leadership de l’Europe dans le monde, y compris au Moyen-Orient. La transition à la tête des institutions européennes, y compris la promesse d’une «Commission géopolitique», est une occasion unique de faire progresser un agenda stratégique pour une Europe plus autonome et de faire pression pour un nouvel ordre mondial, y compris une Moyen-Orient, conformément aux valeurs et intérêts européens.

Convaincre les États-Unis de la valeur d’un partenariat transatlantique recalibré pour le Moyen-Orient et s’engager efficacement avec la Russie et la Chine, compte tenu de la géo-centralité croissante de l’Eurasie, sur des questions telles que le changement climatique et les migrations, l’économie et l’énergie, la prolifération des ADM, le terrorisme et la radicalisation devraient faire partie de cet ambitieux programme.

L’Ambassadeur Marc Otte, Senior Associate Fellow à l’Institut Egmont, a été le Représentant spécial de l’UE pour le processus de paix au Moyen-Orient, et est actuellement l’envoyé spécial de la Belgique pour la Syrie et le vice-président de l’Institut européen pour la paix.

Egmont Institute, Février 2021

Tags : Union Européenne, UE, Afrique du Nord, Proche Orient, MENA, Maghreb, Israël, Normalisation, Maroc, Algérie, Tunisie,

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