Disette et stratégie : La politique étrangère de l’administration Biden


Barry R. Posen

Bernard Brodie, l’un des géniteurs des études stratégiques de l’après-guerre froide, avait l’habitude de dire que « la stratégie porte un signe de dollar ». Les États ont de nombreux objectifs en matière de politique étrangère et de sécurité parmi lesquels choisir. Mais les ressources de toutes sortes sont toujours rares. La stratégie consiste à fixer des priorités pour l’allocation de ressources limitées. Bien que les analystes politiques du monde entier essaient de deviner quels seront les contours de la grande stratégie de l’administration Biden, les déclarations seules ne nous mènent pas très loin. Une question fondamentale est de savoir si lui et ses conseillers perçoivent la rareté des ressources ou l’abondance des ressources. Ci-dessous je fais quelques suppositions basées sur l’hypothèse qu’ils voient un monde de pénurie.

À quels types de pénurie l’administration fait-elle face? Premièrement, il y a une pénurie de ressources militaires existantes. Avec un budget de la défense de 700 milliards de dollars par année, on se demande comment ces ressources pourraient être rares. Mais elles le sont. Le pouvoir militaire moderne coûte très cher à acheter et à exploiter. Une lecture occasionnelle de la presse militaire américaine suggère que la force américaine a travaillé trop dur au cours des deux dernières décennies. C’est pour cette raison que l’on entend maintenant que le Pentagone prévoit de se concentrer à nouveau sur les grandes guerres de pouvoir. Cela implique que le fait de se détourner de l’édification de la nation et de la contre-insurrection libérera des ressources pour contenir la Russie et la Chine. Mais la Russie et la Chine ne sont pas de petits concurrents militaires. Et bien qu’il semble possible que la Russie ait du mal à maintenir ses récentes améliorations militaires, la Chine a à peine effleuré la surface de ce qu’elle peut faire. Les ressources militaires existantes sont déjà rares.

Deuxièmement, l’administration fait face à une pénurie d’argent. Bien qu’il y ait certainement des économistes occidentaux qui prétendent que les économies avancées peuvent continuer d’emprunter des sommes considérables non seulement pour lutter contre la pandémie et s’en remettre, mais aussi pour lutter contre les changements climatiques et l’inégalité des revenus, d’autres diraient que cela ne peut pas durer éternellement. Même si les démocrates prennent le Sénat, il est peu probable qu’ils se sentiront à l’aise de simplement ajouter au déficit à la fois pour corriger les États-Unis et pour continuer à défendre tous les remparts étendus de l’« ordre mondial libéral dirigé par les États-Unis ». Biden a remporté la présidence en grande partie sur l’échec de Donald Trump à s’occuper du public américain. Lutter contre la pandémie, puis redresser l’économie, ce sera l’emploi no 1 pour Biden.

Troisièmement, malgré les doubles victoires convaincantes du Président dans les votes populaires et électoraux, il fait néanmoins face à une pénurie de capital politique. Les experts américains en politique sont d’accord : ses queues étaient courtes. Il n’y a pas eu de vague bleue pour lui apporter de profondes réserves politiques de soutien à la Chambre et au Sénat et dans les assemblées législatives des États. Le vote total de Donald Trump a été le deuxième plus grand dans l’histoire des États-Unis, le total de Biden le premier. Le Président Biden devra épouser son capital politique. Il le dépensera sur les questions qui lui apporteront le plus de soutien politique, et ce sont les questions nationales. Si le président élu Biden et ses conseillers voient ces contraintes, comment cela pourrait-il affecter ce qu’ils font réellement? Même une lecture occasionnelle de l’article de Biden publié en mars 2020 par les Affaires étrangères, « Why America Must Lead Again », laisse entendre que les problèmes internes des États-Unis sont de taille : réparer la politique, la société et l’économie des États-Unis consomme la première moitié de l’article. Et quiconque a prêté beaucoup d’attention à la récente campagne présidentielle aurait remarqué que la politique étrangère a joué un rôle mineur. La discussion principale portait sur le candidat qui serait plus dur avec la Chine. Cela nous donne une idée de l’endroit où se trouvera la grande priorité de l’Administration à l’étranger – l’Asie, parce que les candidats se sont affrontés pour exprimer une ligne dure. Les données de sondages (si elles peuvent être citées avec un visage droit aux États-Unis, après les échecs prédictifs des deux dernières campagnes présidentielles) suggèrent que le public est très préoccupé par la Chine, bien que certains aient des préoccupations économiques tandis que d’autres ont des préoccupations de sécurité. Contenir la Chine est populaire dans les partis démocratique et républicain. Comme Biden veut travailler avec les républicains, l’endiguement de la Chine pourrait être la voie de la moindre résistance à certains succès politiques bipartites. La montée de la Chine serait une question de sécurité sérieuse même si le public américain n’était pas intéressé. L’accent mis sur la Chine dans la politique étrangère et de sécurité des États-Unis, y compris le commerce et la technologie, est donc presque inévitable. Et compte tenu de l’ampleur du défi chinois et de la rareté des ressources en matière de sécurité, il ne restera pas grand-chose pour le reste.

Le reste des alliés des États-Unis devrait être rassuré par un retour à la normale, du moins en ce qui concerne le processus de politique étrangère des États-Unis. Mais les alliés en Europe et au Moyen-Orient devraient en prendre note. Bien sûr, l’administration Biden travaillera de façon multilatérale sur des problèmes d’intérêt collectif, comme la prolifération nucléaire, le changement climatique et même le commerce. Mais il ne faudra pas longtemps avant que ceux qui espèrent un retour au bon vieux temps se retrouvent déçus. Le président élu Biden dit beaucoup de bien de l’Alliance transatlantique. Mais si la pénurie est réelle, il cherchera une meilleure affaire. Tous conviennent qu’un partenariat Europe-États-Unis pour aborder les aspects néo-mercantilistes de la politique étrangère chinoise serait d’une grande aide. L’Union européenne jouerait un grand rôle dans un tel partenariat, bien que les Américains ne comprennent pas vraiment l’Union et son fonctionnement. Mais ce n’est pas pour autant le cas. Les Européens devront organiser leur propre stratégie chinoise et trouver des zones de chevauchement avec les États-Unis. L’Europe dépend beaucoup plus du commerce international que les États-Unis. Il est probable que les Européens devront faire des choix difficiles sur la façon dont ils veulent être durs sur la Chine, et ces choix peuvent ne pas chevaucher ceux des États-Unis. De même, les Européens remarqueront, s’ils ne l’ont pas déjà remarqué, que l’Asie est un aimant pour les ressources militaires américaines. L’intérêt des États-Unis pour le partage des charges militaires a précédé le président Trump, même s’il a été exprimé plus habilement. La situation s’aggrave. Les membres européens de l’OTAN sont, en raison de la distance, des contributeurs inefficaces à l’endiguement militaire de la Chine. Cependant, ils contribuent potentiellement très efficacement à l’endiguement de la Russie. Attendez-vous à ce que la pression continue d’en faire plus.

Enfin, que devons-nous attendre de la politique pour le grand Moyen-Orient? Israël ira bien, mais pas les Palestiniens. Cela ne vaut tout simplement pas le coût politique pour un président américain de faire pression sur Israël pour qu’il fasse quoi que ce soit. À mesure que nous avançons vers l’est, cependant, les choses deviennent intéressantes. Le président élu Biden et ses conseillers semblent prendre les changements climatiques très au sérieux. Tout comme les hommes d’État européens. Tôt ou tard, la question fondamentale se posera : pourquoi les États-Unis devraient-ils continuer à verser du sang et des trésors au Golfe Persique pour défendre un prix bas pour le pétrole que nous savons maintenant être toxique pour la planète? Et avec une aile progressiste excitée du Parti démocrate, pourquoi défendre des régimes profondément illibéraux qui ne montrent aucun signe de réforme ? Pourquoi défendre un cartel qui fixe périodiquement le prix du pétrole pour mettre en faillite les producteurs américains et mettre leurs employés au chômage ? Il y aura bien sûr des pressions transversales. L’Iran n’a tout simplement pas d’amis aux États-Unis et n’a aucun moyen d’en avoir. Les prix et l’approvisionnement du pétrole seront importants pour la prospérité de l’Ouest pendant une autre décennie. Les pétro-États arabes utilisent effectivement le principal outil à leur disposition – l’argent – pour obtenir de l’influence à Washington. Mais l’attraction gravitationnelle du pétrole sur la politique commence à décliner et les décideurs américains concentreront leur attention ailleurs.

Ces projections dépendent de la perception qu’ont Biden et ses conseillers de la rareté des ressources, mais peut-être que les ressources se révéleront plus abondantes que je ne l’imagine. Les pénuries de capitaux militaires, financiers et politiques évoquées ci-dessus pourraient être évanescentes. L’économie américaine est très résiliente et innovante. Nos adversaires peuvent se révéler moins forts qu’ils ne le paraissent actuellement. Le public américain pourrait être au fond aussi tourné vers l’extérieur et internationaliste que certains sondeurs prétendent, et ne plus jamais soutenir le transactionalisme trompettiste. Les forces armées américaines, intelligentes et bien dotées en ressources, pourraient proposer une autre vague d’innovations technologiques qui laisseraient leurs adversaires sur la sellette. Si ceux-ci émergent rapidement comme les faits réels du cas, alors les alliés américains en Europe peuvent revenir aux jours heureux de la fin des années 1990, quand la sécurité était un bien libre fourni par une hégémonie bienveillante à la barre de l’ordre mondial libéral. Mais je ne parierais pas là-dessus.

M. Barry R. Posen est professeur international de science politique au MIT et directeur émérite du programme d’études sur la sécurité du MIT. Il est l’auteur de nombreux articles et livres, dont « L’Europe peut se défendre » (dans Survival, vol. 62, 2020, no 6) et Restraint : A New Foundation for U.S. Grand Strategy, (Cornell University Press, 2014).

Source : Egmont Institute, 17 déc 2020 (traduction non officielle)

Tags : Etats-Unis, Joe Biden, politique extérieure,

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