Créé en 2004, le Conseil de paix et de sécurité (CSP) est sans doute l’innovation institutionnelle la plus ambitieuse de l’Union africaine. Chargé de la prévention des conflits et du maintien de la paix, le CSP consacre le principe de « non-indifférence », inspiré du « devoir d’ingérence », en cas de violations graves des droits de l’homme par un Etat du continent.
par Delphine Lecoutre
Le Monde diplomatiqueLes enjeux du Conseil de paix et de sécurité↑
Institution-clé dans un continent encore marqué par la guerre (République démocratique du Congo, Somalie, Tchad, etc.) et l’instabilité politique (deux coups d’Etat en 2008, en Mauritanie et en Guinée, un à Madagascar en 2009), le Conseil de paix et de sécurité (CPS) de l’Union africaine a été lancé à l’occasion de la Journée de l’Afrique, le 25 mai 2004. Cet organe panafricain, qui s’est déjà réuni plus de deux cents fois depuis sa création, a remplacé l’organe central du mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits de l’Organisation de l’unité africaine (OUA), dont les insuffisances étaient patentes.
Le CPS a pour fonctions prioritaires la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité ; la prévention, la gestion et le règlement des conflits ; la consolidation des processus de paix et de reconstruction postconflit ; l’action humanitaire et la gestion des catastrophes. Les principes qui guident son action sont caractérisés, d’un côté, par la confirmation des règles héritées de la Charte de l’OUA (non-ingérence dans les affaires internes des Etats membres, respect des frontières issues de la colonisation) et, de l’autre, par l’apparition de nouveaux concepts tels que le droit, voire le devoir, d’ingérence.
Un compromis a en effet été trouvé entre Etats pour faire cohabiter deux approches antinomiques : la première se réfère aux principes classiques de souveraineté et de non-ingérence dans les affaires intérieures d’un pays ; la seconde pose le droit de l’Union africaine à intervenir, malgré ces règles, dans certaines circonstances graves : crimes de guerre, génocide et crimes contre l’humanité. Par une « ambiguïté constructive », les fondateurs de la nouvelle organisation panafricaine souhaitent tirer les leçons des insuffisances de l’OUA, qui n’a pas pu ou su intervenir militairement pour mettre un terme aux violations massives des droits de l’homme par les régimes d’Idi Amin Dada en Ouganda et de Jean Bédel Bokassa en République centrafricaine dans les années 1970, ou lors du génocide des Tutsis du Rwanda en 1994 (1). Il s’agit donc, tout en affirmant le principe d’égalité souveraine des Etats et d’inviolabilité de leurs frontières, de permettre à l’Union africaine d’assumer, dans des circonstances définies, sa « responsabilité à protéger » les populations en danger, inscrite dans son Acte constitutif, en entreprenant des interventions humanitaires (2).
Pas de droit de veto
Le CPS promeut également le règlement pacifique des différends, le respect de l’Etat de droit et des libertés fondamentales. Il doit en outre contribuer à la mise en œuvre d’une politique de défense commune et de lutte contre le terrorisme. Enfin, il agit en coopération avec les Nations unies dans la préservation et le maintien de la paix, et échange régulièrement des vues avec les membres du Conseil de sécurité, alternativement à Addis-Abeba et à New York.
Le CPS est composé de quinze membres, dont cinq détiennent un mandat de trois ans et dix un mandat de deux ans (3). La distribution des sièges est basée sur le principe de l’équité ; il a permis l’attribution de davantage de sièges aux régions comprenant le plus d’Etats, soit quatre pour l’Afrique de l’Ouest, trois pour l’Afrique centrale, trois pour l’Afrique de l’Est, trois pour l’Afrique australe et deux pour l’Afrique du Nord (4).
Théoriquement, le CPS ne comprend ni membres permanents ni droit de veto. Ce choix s’explique par la volonté des pays africains de ne pas reproduire ce qu’ils considèrent comme une injustice au sein du Conseil de sécurité et qu’ils condamnent énergiquement dans le cadre de la réforme des Nations unies (5). Il traduit aussi le souci de faire prévaloir l’égalité et la solidarité en évitant de donner trop de puissance à certains Etats et en permettant la rotation des sièges (6). L’Angola a ainsi succédé à l’Afrique du Sud en janvier 2007, tandis que le Gabon promet de céder sa place à la Guinée-Equatoriale en janvier 2010.
Cependant, certains pays dotés des mandats les plus longs (trois ans) sont parfois tentés par l’idée d’exercer en permanence. Ce sont des Etats confrontés, dans leur voisinage plus ou moins immédiat, à de graves enjeux de sécurité. C’est le cas de l’Ethiopie par rapport à la Somalie ; de l’Algérie pour le Sahara occidental, la Mauritanie et la lutte antiterroriste ; ou encore du Nigeria. A cela s’ajoute que les Etats membres du CPS gros contributeurs financiers de l’Union — à l’instar de l’Algérie et du Nigeria, qui apportent chacun 15 % du budget ordinaire de l’organisation — disposent indéniablement d’un « veto de fait » dans le processus décisionnel.
Les pays candidats à un siège au CPS doivent remplir certains critères, dont la présence de missions permanentes auprès de l’Union et de l’Organisation des Nations unies (ONU) (7) bien dotées en personnels et en moyens. Toutefois, en pratique, la rotation dans le cadre des jeux politiques régionaux prime la capacité réelle de l’Etat concerné à contribuer au maintien de la paix et de la sécurité.
Le CPS innove de manière significative par rapport aux mécanismes existant précédemment. Son premier atout réside dans la permanence de sa structure, ce qui se traduit par la convocation — au niveau des ambassadeurs — de cinq réunions par mois en moyenne, avec la possibilité d’en tenir une à tout moment pour examiner, en urgence, l’éclosion d’une crise. Des réunions doivent également être organisées, au moins une fois par an, respectivement au niveau des ministres et des chefs d’Etat et de gouvernement. Le CPS dispose d’autre part, depuis juillet 2005, d’un secrétariat très actif, installé au sein du département paix et sécurité de la Commission de l’Union.
Il agit non seulement avec l’ensemble des départements de l’exécutif panafricain — en particulier les analystes de la division gestion des conflits du département paix et sécurité et les bureaux régionaux de l’Union — mais aussi avec les Communautés économiques régionales (CER) (8), les organisations internationales ou encore les « organisations de la société civile », considérées comme des éléments-clés de nombreux processus de paix.
Un outil politique important
Deuxième atout, le CPS dispose d’un ordre du jour flexible. Il est élaboré conjointement par le président tournant (rotation mensuelle) et le commissaire paix et sécurité de la Commission de l’Union et est adopté au début de chaque réunion. Le pouvoir de proposer, de fixer, de libeller et d’amender l’ordre du jour est d’ailleurs un outil politique important. Lors d’une réunion, début mai 2009, le libellé même du point inscrit conditionnait ainsi le fait de permettre (débat sur la situation interne du Tchad) ou non (débat sur les relations entre le Tchad et le Soudan) à l’ambassadeur du Tchad de rester présent dans la salle lors des discussions à huis clos, mais aussi le fait d’adopter un communiqué ou un communiqué de presse en l’absence de la partie soudanaise. En revanche, certaines questions, telles les relations conflictuelles latentes entre l’Ethiopie et l’Erythrée, n’ont pas encore été inscrites à l’ordre du jour.
Les statuts du CPS soulignent l’interdépendance entre paix, sécurité et développement. Certains Etats
militent donc pour l’extension des discussions à des thèmes directement liés à la sécurité humaine tels que le réchauffement climatique ou encore les pandémies comme le VIH-sida.
Le troisième atout de l’institution est la possibilité de conduire de véritables débats constructifs dans la partie des réunions se déroulant à huis clos. Les travaux se déroulent généralement ainsi : lors des séances publiques, le CPS écoute les rapports de la Commission et, si cela est nécessaire, les parties concernées par le conflit examiné et d’autres Etats ou organisations invités — par exemple, l’Organisation internationale de la francophonie (OIF) ou le Comité international de la Croix-Rouge (CICR). Après les éventuels échanges de points de vue et questions, les protagonistes du différend et les invités quittent la salle pour permettre aux membres du CPS de délibérer à huis clos. Les discussions aboutissent généralement à l’adoption d’un communiqué (équivalant à une décision) ou d’un communiqué de presse (équivalant à une prise de position).
Le quatrième atout se trouve dans la réalisation de missions dans les zones de conflits ou de reconstruction postconflit. Cela permet d’enrichir l’expertise par la recherche d’observations de terrain et de témoignages, et signale aux populations et communautés victimes d’un conflit qu’une procédure est en cours. Des missions ont ainsi été effectuées au Soudan, au Tchad et en République centrafricaine en 2007 ainsi qu’en Guinée-Bissau et en Côte d’Ivoire en 2009.
Sanctions contre les coups d’Etat
Enfin, vient le travail de communication et de pédagogie. A la fin de son mandat, le président en exercice rédige une communication à l’intention des pays de l’Union non membres du CPS. Ce document leur permet de prendre connaissance de ses activités et de se familiariser avec ses techniques de travail. Il s’agit aussi de les sensibiliser aux enjeux de la paix et de la sécurité.
Dans le même ordre d’idées, le CPS organise aussi des « réunions ouvertes » à la communauté diplomatique et aux organisations tant intergouvernementales que non gouvernementales installées à Addis-Abeba, où siège l’Union. Y sont présentées certaines actions entreprises : stratégie antiterroriste, traité de Pelindaba sur l’exemption du nucléaire sur le continent (9), action humanitaire en Afrique.
En cinq ans d’existence, le CPS est déjà intervenu dans nombre de dossiers-clés. Il en est ainsi de la création de la Mission de l’Union africaine au Soudan (MUAS) et du renforcement de son mandat afin d’améliorer son efficacité sur le terrain et d’assurer une véritable mise en œuvre de l’accord de cessez-le-feu (10). Des mesures relatives au désarmement des milices janjawids (11), à la protection des populations civiles et à la facilitation des livraisons d’aide humanitaire ont notamment été adoptées.
Le CPS a décidé en outre de l’application automatique de sanctions en cas de coup d’Etat, jusqu’au rétablissement de l’ordre constitutionnel (Togo en 2005, Mauritanie en 2005 et 2008, Guinée en 2008, Madagascar en 2009). Il a même participé, avec l’Armée nationale de développement des Comores, à une intervention militaire éclair destinée à chasser le colonel putchiste Mohamed Bacar, sur l’île d’Anjouan, au printemps 2008. Le CPS a statué sur les violences postélectorales au Kenya en 2007-2008 (12) et travaille sur la manière de mobiliser des fonds afin de rétablir un certain ordre dans des pays en faillite institutionnelle et sécuritaire, en proie à l’instabilité et aux rébellions (République centrafricaine), etc.
Cependant, malgré de nets progrès par rapport aux mécanismes de paix et de sécurité prévus par l’OUA, l’action du CPS demeure limitée par la faiblesse des instruments juridiques dont il dispose. Par exemple, la Charte africaine pour la démocratie, les élections et la gouvernance adoptée en janvier 2007 améliore la lutte contre les changements anticonstitutionnels de gouvernement en prévoyant notamment la condamnation des manipulations effectuées par un chef d’Etat en vue de se maintenir au pouvoir. Toutefois, elle n’a pas encore pu entrer en vigueur, par manque de ratifications. Seuls deux Etats, l’Ethiopie et la Mauritanie, y ont jusqu’à maintenant souscrit. Il en résulte que le CPS doit se contenter de s’appuyer sur les sanctions minimales de la déclaration de Lomé (notamment la suspension de participation aux réunions des organes de l’organisation et l’interdiction de recrutement de personnel originaire dudit pays) pour faire face aux coups d’Etat.
Protéger les populations civiles
De plus, si le CPS formule des ambitions claires et prend des décisions, il n’arrive pas toujours à les faire appliquer, en raison du manque de moyens matériels et humains dont souffre l’Union. Ainsi, le faible nombre de pays contributeurs en troupes et la déficience en moyens matériels envoyés limitent les capacités de la Mission de l’Union africaine en Somalie (Amisom), une intervention de maintien de la paix particulièrement difficile. Seuls l’Ouganda et le Burundi sont présents sur place, avec quelque quatre mille hommes, alors que le double était initialement requis.
Par ailleurs, le Comité d’état-major (CEM) destiné à conseiller et à assister le CPS sur toutes les questions militaires et de sécurité du continent n’est pas encore pleinement opérationnel, victime d’un manque de volonté politique évident de la part des Etats membres. Les réunions se tiennent donc irrégulièrement, et le quorum est souvent difficile à obtenir. De même, l’adoption de ses règles de procédures, pourtant mise à l’ordre du jour en octobre 2005, a encore été reportée : les discussions butent sur la présidence des réunions, la participation réelle du CEM dans le processus décisionnel au sein du CPS, le droit à la parole et la prise en compte de la composante civile dans les opérations de soutien à la paix. Enfin, les attachés de défense sont en nombre insuffisant (six Etats membres du Conseil sur quinze en avaient un en 2004 ; aujourd’hui, neuf en ont un), la plupart n’étant pas spécialisés en planification d’opérations (13).
Enfin, les relations entre le département paix et sécurité de la Commission de l’Union et le CPS sont parfois conflictuelles. Dans le passé, la Commission avait ainsi tendance à distribuer les rapports qu’elle rédigeait sur certains conflits peu de temps avant les réunions, c’est-à-dire la veille au soir ou le matin même. Il était dès lors très difficile pour les représentants des Etats au CPS de les étudier et de recevoir à temps les instructions de leurs capitales.
Depuis la réunion de Dakar (Sénégal) consacrée aux méthodes de travail, en juillet 2007, la Commission fait des efforts pour remettre les rapports trois ou quatre jours avant la réunion du Conseil. Certains Etats reprochent par ailleurs à l’exécutif panafricain de vouloir les mettre devant le fait accompli. Ainsi, en avril 2006, lors de discussions sur l’envoi d’une force militaire dans l’est de la République démocratique du Congo (RDC) pour neutraliser les groupes armés étrangers, certains pays ont reproché à la Commission de s’être prononcée en faveur de l’envoi rapide d’une force avant même le déroulement de l’élection présidentielle. L’exécutif panafricain invoquait le devoir de protection des populations civiles pour pousser les Etats membres à agir.
Malgré ces difficultés, le CPS se montre d’ores et déjà actif, visible, et tente d’avoir un véritable impact politique dans la gestion des crises continentales. Réfléchissant à l’amélioration de ses méthodes de travail, il dispose d’un groupe des sages, mis en place en 2007, chargé de l’appuyer et de le conseiller. Cette instance est composée de cinq personnalités africaines hautement respectées,
d’une grande intégrité et indépendance, qui ont apporté une contribution exceptionnelle au continent dans les domaines de la paix, de la sécurité et du développement. Ils ne doivent pas occuper de poste politique actif au moment de leur nomination et tout au long de leur mandat en qualité de membres du groupe des sages.
Au-delà de son caractère éminemment politique, le CPS a l’obligation morale de débattre en temps opportun pour tenter de trouver des solutions appropriées et durables à des conflits synonymes, pour les populations, de fatalité, de vengeance, de destruction, de souffrance, d’injustice, de pauvreté et de retard dans le développement. A cet égard, il doit poursuivre ses efforts collectifs pour prendre les « bonnes décisions » dans la résolution des conflits dans l’intérêt commun continental, et non pour des intérêts nationaux ou régionaux égoïstes…
Delphine Lecoutre
Doctorante en sciences politiques à l’université Paris-I – Panthéon-Sorbonne, attachée à l’Institut d’études éthiopiennes de l’université d’Addis-Abeba et au Centre français des études éthiopiennes (Addis-Abeba).
(1) Lire Ben Kioko, « The right of intervention under the African Union’s constitutive act : From non-interference to non-indifference », Revue internationale de la Croix-Rouge, vol. 85, n° 852, Genève, décembre 2003.
(2) Lire Tim Murithi, « The responsibility to protect, as enshrined in article 4 of the constitutive act of the African Union », African Security Review, vol. 16, n° 3, Johannesburg, 2007.
(3) Union africaine, « Protocole relatif à la création du Conseil de paix et de sécurité », Durban (Afrique du Sud), 9 juillet 2002.
(4) La composition actuelle du CPS est la suivante : pour l’Ouest, Nigeria (trois ans), Burkina Faso, Bénin et Mali (deux ans) ; pour le Centre, Gabon (trois ans), Burundi et Tchad (deux ans) ; pour l’Est, Ethiopie (trois ans), Ouganda et Rwanda (deux ans) ; pour la partie australe, Angola (trois ans), Swaziland et Zambie (deux ans) ; pour le Nord, Algérie (trois ans) et Tunisie (deux ans).
(5) Lire « L’Afrique et la réforme des Nations unies », Le Monde diplomatique, juillet 2005.
(6) Lire « Le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, clef d’une nouvelle architecture de stabilité en Afrique ? », Afrique contemporaine, Paris, hiver 2004.
(7) D’autres critères sont fixés, dont le respect de la gouvernance constitutionnelle, de l’Etat de droit et des droits de l’homme.
(8) Le continent comporte plusieurs organisations économiques régionales : la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao) ; la Communauté des Etats sahélo-sahariens (CEN-SAD) ; la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) ; l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD) ; le Marché commun des pays de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique australe (Comesa) ; la Communauté de l’Afrique de l’Est (EAC) ; la Communauté économique des Etats de l’Afrique centrale (Ceeac).
(9) Entré en vigueur le 15 juillet 2009, ce traité, qui couvre l’ensemble du continent africain ainsi que ses îles environnantes, interdit le développement, la fabrication, le stockage, l’acquisition, la possession et l’utilisation d’armes nucléaires dans tous les pays du continent.
(10) Lire Gérard Prunier, « Paix fragile et partielle au Soudan », Le Monde diplomatique, février 2005.
(11) Les janjawids sont des milices issues des tribus « arabes ». Leur nom signifie approximativement « cavaliers armés de kalachnikovs ».
(12) Lire Jean-Christophe Servant, « Affrontements très politiques au Kenya », Le Monde diplomatique, février 2008.
(13) Lire « Revitaliser le Comité d’état-major de l’Union africaine », Géopolitique africaine, n° 24, Paris, octobre-décembre 2006.
Source : Le Monde diplomatique, septembre 2009
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