Instituto Español de Estudios Estratégicos analiza la situación en el Sáhara

Resumen: 

Como reacción a unas declaraciones del Secretario General durante su visita a la MINURSO en marzo de 2016, las autoridades marroquíes exigieron la retirada de la mayoría del personal civil de la MINURSO de su territorio. Un acalorado debate y la aplicación de procedimientos inusuales (se solicitó una reunión de la «Fórmula Arria» y un informe previo al Consejo bajo el epígrafe «Otros Asuntos-AOB») precedieron la votación de la resolución 2285 del Consejo de Seguridad. El 29 de abril de 2016, un Consejo dividido, adoptó sin consenso, la resolución de extensión del mandato de MINURSO. Desde el establecimiento de la misión, es la tercera vez en 40 años que se adopta una resolución sin consenso (las otras resoluciones fueron en 1999 y 2000). 

As a reaction to a Secretary General´s statement made during his visit to MINURSO in March 2016, Morocco demanded the withdrawal of most of MINURSO´s civilian staff from its territory. A heated debate and unusual proceedings for mandate renewal (such as calling for an «Arria formula» meeting and a previous briefing to the council under «Any Other Business,-AOB) preceded the voting of Security Council Resolution 2285. On 29th April, a divided Council, adopted the resolution extending MINURSO´s mandate without consensus. This lack of consensus was the third time in 40 years since the establishment of the Mission (the other resolutions in 1999 and 2000). 

Palabras clave: 

Sahara Occidental. MINURSO. Resolución 2285. Consejo de Seguridad. Naciones Unidas. 

Keywords: 

Western Sahara. MINURSO. 2285 Resolution. Security Council. United Nations. 

El 4 de septiembre de 2015 se celebraron elecciones municipales y, por primera vez, elecciones regionales en Marruecos y en el Sáhara Occidental. En la medida en que le consta a la Misión de las Naciones Unidas por el Referéndum en el Sahara Occidental (MINURSO1), las elecciones se llevaron a cabo sin incidentes. En una carta de fecha 1 de octubre de 2015, el Sr.Omar Hilale (Representante Permanente de Marruecos) informó al Secretario General de la ONU (SG2) que cada una de las 12 nuevas regiones3, incluidas las regiones de Dajla y El Aaiún, sería dotada de amplias competencias, incluyendo la movilización de recursos financieros y el establecimiento de organismos de desarrollo. 

En una declaración de fecha 4 de noviembre de 2015, el Secretario General recordó que el estatuto definitivo del Sáhara Occidental era objeto de un proceso de negociación que se estaba llevando a cabo bajo sus auspicios, de conformidad con las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad, y lamentó la ausencia de unas verdaderas negociaciones «sin condiciones previas y de buena fe para lograr una solución política mutuamente aceptable, que prevea la libre determinación del pueblo del Sáhara Occidental». Al día siguiente el representante de Marruecos visitó al Secretario General para expresar su consternación por el contenido y la fecha elegida para la declaración, destacando que el uso de la expresión «estatuto definitivo» era nueva y contradecía las resoluciones del Consejo de Seguridad, en las que el Consejo pedía «una solución política mutuamente aceptable».4 

El 6 de noviembre, en El Aaiún, el Rey Mohammed VI pronunció su discurso anual con motivo del 40° aniversario de la «Marcha Verde». El Rey afirmó que la iniciativa de autonomía «es lo máximo que puede ofrecer Marruecos» y que «su puesta en marcha depende de que se logre una solución política definitiva en el marco de las Naciones Unidas». Además, el Rey explicó que la integración del territorio en un Marruecos unido se llevaría a cabo principalmente utilizando el «modelo de desarrollo para las provincias meridionales». También destacó que los ingresos derivados de los recursos naturales seguirían invirtiéndose en beneficio de la población local en consulta y coordinación con ésta y prometió que dicha población se beneficiaría de un número importante de proyectos de infraestructura. El Rey añadió que los legisladores elegidos por los ciudadanos eran los «auténticos representantes de los habitantes». Los días 12 de noviembre 2015 y 15 de febrero 2016, el Sr. Hilale aportó por carta más detalles sobre la iniciativa, en particular, en qué consistirían los proyectos en los sectores del fosfato, la agricultura, la pesca y el turismo, y que su presupuesto total ascendería a 7.700 millones de dólares.5 

Con objeto de contribuir personalmente al proceso de negociación, el Secretario General de la ONU Ban Ki-moon visitó, por primera vez durante su mandato, el Sahara Occidental del 3 al 7 de marzo de 20166. Durante su visita a un campamento de refugiados (Rabouni-Tinduff, 5 marzo 2016) el Secretario General planteó la «ocupación» del territorio del Sahara Occidental por Marruecos. El Gobierno de Marruecos objetó enérgicamente algunas de sus declaraciones y acciones realizadas durante ese viaje. Sus palabras acabaron provocando la cólera del Reino marroquí, que inmediatamente tomó medidas de represalia.7 

El 15 de marzo, el Gobierno de Marruecos anunció una serie de medidas que afectarían drásticamente a la capacidad de la MINURSO para desempeñar sus cometidos, entre ellas una reducción significativa del componente civil, en particular el segmento político, así como la cancelación de la contribución voluntaria (3 millones de dólares anuales8) de Marruecos al funcionamiento de la Misión9. 

El 16 de marzo, la Misión Permanente de Marruecos envió una nota verbal a la Oficina Ejecutiva del Secretario General en la que transmitía una «lista de 84 funcionarios internacionales de la MINURSO y la Unión Africana que debían abandonar el Reino de Marruecos en el plazo de tres días»10. 

El 20 de marzo se ultimó la reasignación temporal desde El Aaiún a Las Palmas (España) o a sus países de origen de los 70 funcionarios internacionales de las Naciones Unidas y los 3 de la Unión Africana11, es decir, dos tercios del equipo de logística y administración de un total de 244 efectivos. 

Para permitir la discusión sobre la situación relativa a la MINURSO, Uruguay y Venezuela pidieron dos sesiones informativas en el punto de la agenda «Otros asuntos (AOB)» en la primera mitad del mes. En abril estaba previsto que se celebraran tres reuniones sobre el Sáhara Occidental: Consultas sobre el informe del Secretario General, una reunión con los países que aportan contingentes y la adopción de una resolución sobre MINURSO. Originalmente, estas reuniones figuraban espaciadas durante todo el mes, pero a principios de mes fueron trasladados a la última semana de abril. 

La 1ª reunión bajo AOB se celebró el 7 de abril, en ella varios miembros expresaron su preocupación por la planificación de las reuniones en un plazo muy ajustado para abordar una crisis tan delicada. Compareció el jefe del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, Hervé Ladsous, que reiteró que la misión era incapaz de operar plenamente. 

El 13 de abril tuvo lugar la 2ª reunión dentro del punto AOB, en ella Ladsous reiteró el mensaje de que la situación era insostenible para la misión. En cuanto a la renovación del mandato, Ladsous dijo que había tres opciones disponibles para el Consejo: 

– renovar el mandato sin cambios, pero con el retorno completo del componente civil 

– ajustar el mandato a una versión reducida, lo cual sería aceptable para Marruecos 

– retirar la misión entera12. 

Negociaciones sobre el borrador (17) 

El texto fue inicialmente confeccionado por el «pen holder»18, Estados Unidos, que utilizó como base la resolución del año anterior, siendo posteriormente discutido en el Grupo de Amigos del Sahara Occidental (Francia, Rusia, España, Reino Unido y los Estados Unidos). Varios elementos del texto original estadounidense fueron modificados en esta etapa. Originalmente el texto solicitaba al Secretario General que informara al Consejo «antes de 60 días sobre si la MINURSO había vuelto a la plena operatividad y expresara su intención de, si la MINURSO no hubiere alcanzado la plena operatividad, considerar medidas inmediatas para facilitar el logro de este objetivo». Este párrafo fue substituido por un texto más indulgente solicitando una sesión informativa dentro de 120 días «sobre si la MINURSO había vuelto a la plena operatividad» y expresara su intención de, si la MINURSO no conseguía la plena operatividad, considerara la mejor manera de facilitar el logro de este objetivo. 

En esta etapa, los principales cambios realizados en la parte del preámbulo fueron: 

– La eliminación de las expresiones relativas a la expulsión del personal civil de la MINURSO, sustituyéndola por una frase sobre cómo la capacidad operativa de la MINURSO había sido afectada por que la mayoría de su personal civil no era capaz de llevar a cabo sus funciones. El proyecto se distribuyó al resto de los miembros del Consejo que simplemente «tomaron nota con preocupación» de que la «capacidad de la MINURSO para cumplir cabalmente su mandato había sido afectada, ya que la mayor parte de su componente civil, incluido el personal político, no podía realizar sus funciones dentro de la zona de operaciones de la MINURSO». Por lo tanto, se eliminó toda indicación directa relativa a que el personal civil había sido expulsado por Marruecos. 

– El texto original reconocía el importante papel desempeñado por la MINURSO en la «supervisión del alto el fuego, contribuyendo al conocimiento de la situación sobre el terreno por el Consejo de Seguridad y promoviendo una solución política mutuamente aceptable», pero fue reemplazado por reconocer «el importante papel desempeñado por la MINURSO en el terreno y la necesidad de aplicar plenamente su mandato», omitiendo la referencia a elementos del mandato que contaban con la resistencia de Marruecos. Parece ser que las enmiendas realizadas por el Grupo de Amigos fueron sugeridas en gran parte por Francia. 

El 26 de abril, Angola y Venezuela convocaron una reunión bajo la «Fórmula Arria» sobre el Sáhara Occidental, cuya finalidad era: 

– Promover el diálogo y la cooperación entre los miembros del Consejo y la Unión Africana (UA). 

– Promover la transparencia en el debate sobre el estatuto del Sáhara Occidental. 

– Facilitar una discusión sobre el mantenimiento de la paz y la seguridad en África, en particular en esa región. 

– Proporcionar a los Estados miembros la oportunidad de interactuar informalmente con el Enviado Especial del Presidente de la Comisión de la UA al Sáhara Occidental y ex Presidente de Mozambique, Joaquim Chissano, sobre los esfuerzos que estaba llevando a cabo para el desempeño de su mandato.19 

Esta reunión Arria fue la primera de una serie de reuniones sobre el Sáhara Occidental que se celebraron esa semana. Venezuela, apoyada por Nueva Zelanda y Uruguay, propuso una reunión pública antes de las consultas del día siguiente, pero otros como Egipto, Francia y Senegal, quisieron mantener el formato de las consultas20.

El texto se distribuyó a todos los miembros del Consejo unos 20 minutos antes de las consultas programadas (27 de abril). Tras las consultas, los miembros se reunieron a nivel de Representante Permanente para discutir el borrador, que en aquel momento estaba previsto para ser aprobado al día siguiente por la mañana (28 de abril). Parece ser que Nueva Zelanda, Uruguay y Venezuela dijeron que no podían apoyar una resolución para la que no tenían tiempo para negociar. Varios miembros también expresaron su decepción por la indulgencia del texto y la falta de transparencia en el proceso de elaboración. Tras la reunión, la adopción fue retrasada hasta el día siguiente (29 de abril), concediendo un día más para deliberaciones. 

El 28 de abril, los miembros se reunieron a nivel de coordinador político para discutir el texto del borrador del proyecto. El plazo para emitir el informe sobre la operatividad de la MINURSO surgió como una de las cuestiones principales; Angola, Malasia, Nueva Zelanda, Rusia, Reino Unido, Uruguay y Venezuela, argumentaron la solicitud de reducción de los 120 días a un período más corto. Algunos miembros incluso querían una redacción menos indulgente en este párrafo. Rusia declaró que, aunque el documento había sido discutido en el Grupo de Amigos, no era un texto de consenso del grupo. Varios miembros del Consejo plantearon cuestiones relacionadas con el léxico y el alcance del proyecto de texto. Varios opinaron que el borrador debería incluir un párrafo solicitando la reanudación de las conversaciones directas y movimiento en el proceso político, en lugar de centrarse en la crisis actual. También, algunos miembros querían que el texto reflejara las repercusiones que el conflicto tiene sobre la paz y la seguridad en la región. A lo largo de la reunión Estados Unidos hizo hincapié en que, aunque se valora la preocupación de los miembros del Consejo, se necesitaba un enfoque equilibrado pues éste era un texto verdaderamente sensible. Como resultado, hubo la sensación general de que ningún cambio sustancial sería posible. Los miembros también eran conscientes de que Marruecos estaba siguiendo muy de cerca las negociaciones y que había indicado a los miembros del Consejo que preferiría que la mayoría de los miembros del Consejo no realizaran cambios en el texto. 

En la noche del 28 de abril, Estados Unidos puso en azul (put in blue23) y distribuyó un texto revisado, en el cual se habían realizado dos cambios: 

– En relación con la capacidad de la MINURSO para cumplir su mandato sin su componente civil, la expresión «tomando nota con preocupación», fue sustituida por «lamentando que». 

– La petición para que el informe del Secretario General al Consejo se presentara en 120 días, se redujo a 90 días, aunque la redacción del resto de este párrafo se mantuvo sin cambios. 

La Votación 

El 29 de abril, un día después de lo previsto inicialmente y sólo un día antes de que expirara el mandato, el Consejo bajo presidencia de China, adoptaba una resolución sobre el mandato de la misión de las Naciones Unidas para el referéndum en Sahara Occidental (MINURSO), con diez votos a favor, dos en contra (Uruguay y Venezuela) y tres abstenciones (Angola, Nueva Zelanda y Rusia)24. Sólo en dos ocasiones anteriores no hubo consenso en la renovación del mandato de la MINURSO; sucedió en los años 1999 (14 votos a favor y 1 abstención) y 2000 (12 votos a favor, 1 en contra y 2 abstenciones). 

Tras la votación, todos los miembros del Consejo proporcionaron una explicación de su voto. Los que votaron en contra o se abstuvieron se refirieron a numerosas dudas tanto en lo esencial como relacionadas con el proceso. Venezuela describió que el proceso de elaboración tuvo una «falta total de transparencia» con sólo un debate a fondo y afirmó que el documento no refleja las posiciones de varios miembros del Consejo. Opiniones similares fueron expresadas por Angola, Malasia y Nueva Zelanda. Angola y Venezuela también expresaron su descontento por el supuesto doble rasero, declarando que si no hubiera sido por el apoyo del Grupo de Amigos en el Consejo, se hubieran podido imponer medidas a Marruecos, como se ha hecho con otros países africanos. 

Uruguay mostró su preocupación por que el texto es casi idéntico al que se ha adoptado en años anteriores, como «si no hubiera pasado nada», incluso a pesar de la decisión de Marruecos de expulsar al personal civil de la MINURSO. Angola, Nueva Zelanda, Uruguay y Venezuela, dijeron que la resolución debería haber exigido el retorno inmediato del personal expulsado. Rusia señaló que al incluir una referencia a «los serios y creíbles esfuerzos marroquíes para avanzar en el proceso» se enviaba un mensaje político equivocado. Uruguay, junto con Venezuela, opinaron que 90 días era un plazo excesivo. Uruguay también criticó el hecho de que no hubiera indicación en el texto sobre cómo la MINURSO podría volver a la plena operatividad, o quién sería responsable de ello. También, señaló el deficiente compromiso transmitido al emplear la frase «expresando su intención» en relación con las consideraciones del Consejo de cómo facilitar el retorno a la plena operatividad, si no sucede durante los 90 días de plazo. 

Otro tema común planteado por los miembros disidentes fue que la resolución no abordó el conjunto del proceso político. Venezuela criticó al Consejo por querer olvidar «arbitrariamente» el mandato inicial de la MINURSO de realizar un referéndum para la autodeterminación del pueblo saharaui, un sentimiento del que se hizo eco Uruguay. Nueva Zelanda hizo hincapié en que el Consejo debería haber tenido en cuenta el asesoramiento del Secretario General de que había llegado el momento de comprometerse en negociaciones serias sin condiciones previas y de buena fe «a fin de lograr una solución política justa, duradera y mutuamente aceptable que conduzca a la libre determinación del pueblo del Sáhara Occidental». 

Muchos de los países que votaron a favor de la resolución reconocieron las dificultades del proceso de negociación, pero también hicieron hincapié en que la renovación del mandato era crucial para la continuación de la importante labor de la MINURSO. Reino Unido, Estados Unidos y España instaron a Marruecos y al Secretario General a trabajar para superar la crisis actual. Francia, Senegal y Estados Unidos describieron el plan de autonomía de Marruecos como una base seria y creíble para una solución. El Reino Unido y los Estados Unidos señalaron que el Consejo tiene la responsabilidad de proteger la integridad de los mandatos que autoriza. Estados Unidos también expresó que el Consejo tiene obligación de garantizar la efectividad y seguridad del personal de las Misiones de mantenimiento de la paz en todo el mundo, incluyendo a aquellos que trabajan en la MINURSO. Así mismo, indicó que el Consejo debe responder con rapidez y proactivamente en cualquier situación en la que un gobierno requiera marcharse rápidamente al personal de una misión de mantenimiento de la paz.25 

Comienza una nueva e inédita etapa en la historia de este largo conflicto (más de 40 años). En efecto, el proceso de negociaciones previas a la votación de la resolución de extensión del mandato de la MINURSO llevado a cabo en el Consejo de Seguridad durante el mes de abril ha estado marcado por la controversia entre el Reino de Marruecos y el Secretario General de la ONU, que tuvo como consecuencia la expulsión del componente político-civil de la MINURSO por parte de las autoridades marroquíes el 16 de marzo de 2016. 

Se podría afirmar que Marruecos ha ganado una importante baza política al conseguir que se suavizaran, incluso se eliminaran, algunas expresiones del primer borrador redactado por Estados Unidos, principalmente las citas relativas a dicha expulsión. Pero, aún está por ver el alcance de las heridas abiertas durante las negociaciones previas (ej: relación EEUU-Marruecos, Marruecos-ONU, etc) y que han llevado a dividir, más que nunca, al Consejo de Seguridad en la toma de decisiones sobre el Sahara Occidental. 

Aún es pronto para valorar el alcance que la nueva línea emprendida por Marruecos para diversificar sus alianzas, tanto en el ámbito económico como estratégico y que incluye miembros permanentes del Consejo de Seguridad (China y Rusia), pueda tener en la evolución del contencioso del Sahara Occidental. Es en esta reorientación hacia el Este, donde hay que enmarcar los recientes viajes del Rey Mohamed VI (Rusia, Países del Golfo y China)26. 

La resolución política de este conflicto sigue siendo clave para la paz y la seguridad en la región. No se podrán construir estructuras de seguridad y defensa, y por ende de desarrollo, en la región mientras persista este enfrentamiento endémico entre Argelia y Marruecos como consecuencia del contencioso del Sahara Occidental. Es evidente que la comunidad internacional no desea más problemas en esta región que ya atraviesa una situación muy complicada. Por eso, ha concedido 3 meses a Marruecos para que vuelva al status quo anterior, y se estima que así sucederá, aunque es probable que no regrese el cien por cien del componente civil. 

Tras esta intensidad en las negociaciones, las idas y las venidas de reuniones y borradores,…., se puede afirmar respecto al Sahara Occidental, (ver en Anexo I la tabla comparativa de las resoluciones) que nada ha cambiado, pero ahora,……..todo es diferente. Lo que suceda cuando se cumplan los 3 meses del plazo concedido para que la MINURSO recupere su plena operatividad (28 Julio), tendrá importancia capital en el resultado del pulso iniciado entre el Reino de Marruecos y el Consejo de Seguridad. 

Juan Alberto Mora Tebas 

COR.ET.DEM 

Analista del IEEE 

1 MINURSO es el acrónimo francés de «Mission des Nations Unies pour l’Organisation d’un Référendum au Sahara Occidental». 

2 http://www.un.org/es/acronyms/#s 

3 El Consejo de Gobierno adoptó, mediante Decreto (5 de febrero de 2015), un nuevo mapa regional, pasando de las 16 regiones actuales a solo 12. MAEC-Oficina de Información Diplomática (mayo de 2015). Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación/Sala de Prensa/ Ficha País/Marruecos. § 1.1 

4 (ONU, 2016) p.3 §9 

5 ONU, S. G. (2016). Informe del Secretario General sobre la situación relativa al Sahara Occidental [S/2016/355 de 19 de abril]. Nueva York: Naciones Unidas-Consejo de Seguridad. p.3 §10 

6 (ONU, 2016) p. 7 §28 

7 http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?New§ sID=36767#.VyhAev1f3cs 

8 (ONU, 2016) p.14 §53 

9 (ONU, 2016) p. 1 

10 (ONU, 2016) p. 2 §4 

11 Ibídem 

12 http://www.whatsinblue.org/2016/04/western-sahara-arria-formula-meeting-consultations-and-minurso-adoption.php 

13 La Secretaría ha iniciado sesiones informativas en formato AOB más de 20 veces en los últimos dos años. La más reciente fue su petición sobre el Sáhara Occidental el 18 de marzo de 2016, cuando Marruecos anunció que tenía la intención de reducir el componente civil de la MINURSO. 

14 En 2015, hubo 56 discusiones importantes bajo el formato AOB relativos a temas de la agenda del Consejo, más del doble que en 2014. 

15 Entre las situaciones que tuvieron al menos cuatro sesiones informativas en AOB durante 2015 fueron Burundi, República Centroafricana, Malí, Siria y Yemen. 

16 http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2016-04/in_hindsight_making_effective_use_of_any_other_business_1.php 

17 Párrafo basado en las ideas y reflexiones aparecidas en What,s in Blue (www.whatisinblue.com) , producidas por el Security Council Report sobre la evolución de las acciones del Consejo de Seguridad . Traducción del autor. 

18 «Redactor», en su terminología original en inglés. 

19 Es más que probable que Chissano, informara a los miembros del Consejo de Seguridad sobre los resultados de la reunión del Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana (PSC UA) que tuvo lugar el 6 de abril sobre la situación en el Sáhara Occidental. El PSC AU observó con profunda preocupación la falta de progresos en la resolución de este conflicto y reiteró su compromiso de continuar trabajando hacia la pronta resolución del conflicto en el Sáhara Occidental sobre la base de la legalidad internacional. Además, pidió al Consejo de Seguridad que asumiera plenamente su responsabilidad en el asunto. 

20 Angola había planeado originalmente invitar a organizaciones no gubernamentales (ONGs) 

21 El proceso debe su nombre a Diego Arria, Embajador de Venezuela, quien, como representante de este país en el Consejo (1992-1993), inició la práctica en 1992. 

22 http://www.un.org/es/sc/about/methods/bgarriaformula.shtml 

23 Cuando el Consejo de Seguridad se aproxima al último tramo de la negociación de un borrador de resolución, el texto se escribe en azul 

24 La última resolución del Consejo que fue adoptada con dos o más votos en contra fue la resolución 688 de abril de 1991, que fue utilizada por Francia, el Reino Unido y los Estados Unidos para establecer zonas de exclusión aérea Iraquís para proteger las operaciones humanitarias en Irak. Resolución 688 fue aprobada con 10 votos a favor, 3 en contra y 2 abstenciones. 

http://www.whatsinblue.org/2016/04/western-sahara-mandate-extended-for-12-months.php 

25 http://www.un.org/press/en/2016/sc12346.doc.htm 

26 Visitas a Rusia (marzo 2016), países del Gofo (abril 2016)l y China (mayo 2016)