Los acuerdos nulos de Madrid

JULIO D. GONZÁLEZ CAMPOS , Catedrático de Derecho Internacional

Como tantos otros episodios de la política exterior de la dictadura, el asunto del Sahara Occidental aún conserva muchos de sus aspectos en la sombra. Entre ellos, el singular desenlace que le diera El Gobierno presidido por el señor Arias Navarro, el 14 de noviembre de 1975, fecha en que éste firma en Madrid con los representantes de los Gobiernos de Marruecos y Mauritania una «declaración de principios» sobre el territorio bajo administración española. Este acuerdo internacional, al igual que las posteriores medidas encaminadas a su ejecución, creo que nunca ha sido aceptado por una gran parte de la opinión pública española, que aún sigue preguntándose cómo pudo llegarse a tal solución. De otra parte, las consecuencias de aquel acuerdo todavía siguen pesando dolorosamente no sólo sobre el destino del pueblo saharaui, sino sobre nuestras propias relaciones exteriores en la actualidad. Parece obligado, por tanto, tratar de esclarecer el alcance de aquel acto, no tanto para juzgar un pasado político ya muerto, sino porque este pasado, en el caso del Sahara Occidental, aún sigue afectando el futuro de nuestras relaciones internacionales.

Por el acuerdo de Madrid, el Gobierno aceptó dar por terminada la presencia española en el territorio antes del 28 de febrero de 1976, creándose una «administración temporal» del Sahara Occidental, en la que se incluían, junto a las autoridades españolas encargadas de liquidar la anterior administración colonial, dos Gobiernos adjuntos nombrados por Marruecos y Mauritania. Con ello, se abrió el camino para la inmediata ocupación militar del territorio por parte de los dos Estados -no sin encontrar una fuerte resistencia armada de su población- y para su posterior reparto entre ambos, realizado en el acuerdo de 14 de abril de 1976. Este resultado es tanto más sorprendente ya que el Gobierno español había defendido reiteradamente -ante, los órganos políticos de las Naciones Unidas (NU) y, con abundantes pruebas documentales, ante el Tribunal Internacional de Justicia-, que ninguno de los dos Estados a los que ahora se entregaba el territorio poseía título jurídico alguno sobre el mismo. Extremo que fue reconocido por el principal órgano judicial de las NU en su dictamen consultivo del 16 de octubre de 1975.

Correlativamente, el Gobierno español admitió en dicho acuerdo que la voluntad del pueblo saharaui, que debía expresarse libremente en un referéndum celebrado bajo los auspicios y la garantía de las NU, podía ser reemplazada por la apariencia de una consulta a la «Yemaa», que se realizó sin contar con un gran número de sus miembros y ante la presencia de las fuerzas de ocupación marroquíes. Resultado no menos sorprendente, porque se halla en abierta contradicción con anteriores declaraciones españolas, entre ellas, la hecha por el entonces jefe del Estado, el 21 de septiembre de 1973, que afirmaba que el pueblo saharaui era «el único dueño de su destino» y que el Estado defendería «la libertad y la voluntad de libre decisión» de los habitantes del territorio. Y contradecía también la comunicación hecha por el Gobierno español a las NU en el verano de 1974 aceptando la celebración de un referendum en el territorio para 1975, como le había solicitado reiteradamente la Asamblea General de la Organización.

Los hechos, en la sombra

Es esta comunicación la que abre la crisis final en el asunto del Sahara, por obra de la iniciativa diplomática de Marruecos. Pero el hecho es que en octubre de 1975, como se afirma en el informe de la Misión de Visita de las NU. la población saharaui residente en el territorio, deseaba, en su inmensa mayoría, acceder a la independencia. Y el Tribunal Internacional de Justicia, en el citado dictamen consultivo de 16 de octubre de 1975, afirmaría, dada la inexistencia de anteriores vínculos de soberanía entre el Sahara Occidental y Marruecos o el conjunto mauritano en el pasado que, nada se oponía «a la aplicación del principio de la libre determinación, a través de la expresión libre y auténtica de la voluntad de las poblaciones del territorio».Cabe preguntarse, legítimamente, qué hechos determinaron -entre el 14 de octubre y el 14 de noviembre de 1975- este doble resultado final. Pero los hechos, como dije antes, aún permanecen en su mayor parte en la sombra. Quedan, ciertamente, las imágenes de aquel período -en el que las noticias sobre el Sahara Occidental compartían con los partes médicos un lugar destacado en los medios de comunicación-, como indicios que tratan de explicar un acto del Gobierno español por el que se condenó al pueblo saharaui a una nueva dominación colonial. Entre ellas, sin duda, un lugar de primer orden corresponde a la «marcha verde»; pero los documentos de las NU han revelado un hecho entonces ocultado a la opinión pública española: que la marcha se inició y realizó en el entendimiento del Gobierno español de que si la marcha se realizaba en un área limitada y por tiempo también limitado, no se produciría una respuesta armada por parte de las fuerzas españolas ante la penetración en el territorio. Quedan también las imágenes de las reuniones del Consejo de Seguridad, convocado a instancias del Gobierno español, la enérgica actitud de los representantes españoles y la condena por este órgano de la «marcha verde»; sin que Marruecos -tal vez por gozar de un decidido apoyo diplomático de Estados más poderosos- se dignase a aceptar sus resoluciones. Y también conservamos, en la confusión de aquel momento, las imágenes de los viajes y de las negociaciones sucesivas, entre el Gobierno español y los de Marruecos y Mauritania, entre el 21 de octubre y el 3 de noviembre. Si hemos de creer la declaración hecha por SM el Rey de Marruecos al representante especial del secretario general de las NU, señor Lewin, el 4 de noviembre de 1975, en esta fecha ya se habían convenido las principales disposiciones de la que sería la Declaración de Madrid y en ella se estipulaba, según el soberano alauita. «la transferencia de soberanía por parte de la potencia administradora a Marruecos y Mauritania».

El gran «show» marroquí

De este modo, el inicio de la «marcha verde», el siguiente día 5 de noviembre, adquiere un sentido más real. Fue, ciertamente, un gran «show» marroquí, al que no faltaron- las imágenes de TVE para mayor impacto en la confusa opinión pública; pero también era, de otra parte, el gesto simbólico que preludiaba la posterior anexión del territorio. En esta perspectiva, hoy resuenan como huecas las censuras dingidas por el ininistro señor Carro Martínez a la conducta de las Naciones Unidas, en el pleno de las Cortes del 18 de noviembre de 1975, así como-tantas apelaciones improcedentes al honor del Ejército español, que nunca estuvo en juego en aquella crisis.Pero los hechos de aquel período -aún siendo insuficientemente conocidos en todos sus aspectos- permiten, no obstante, establecer ciertas conclusiones muy precisas, conforme al derecho internacional en vigor. En primer término, que si un territorio no autónomo, como el Sahara Occidental, «tiene en virtud de la Carta una condición jurídica distinta y separada de la del territono del Estado que lo administra» y esta condición subsiste hasta que el pueblo de dicho territorio «haya ejercido libremente su derecho de libre determinación de conformidad con la Carta», el acuerdo de Madrid, de 14 de noviembre de 1975, es nulo, pues el Gobierno español no podía hacer entrega del territorio, como se pactó, a los Gobiernos de Marruecos y Mauritania. Su retirada del Sahara Occidental hubiera requérido el establecimiento de una administración del territorio, a cargo de las Naciones Unidas, pero nunca la concertada con estos dos Estados y seguida de la ocupación militar por parte de los mismos.

En segundo lugar, dado que el derecho de libre determinación de los pueblos es hoy una norma imperativa de Derecho internacíonal, que no admite pacto alguno en contrario, la «Declaración de Principios» hecha en Madrid, el 14 de noviembre de 1975, es nula, por ser contraria a estas normas de jus cogens. En efecto, el objeto y fin de dicho acuerdo fue privar al pueblo saharaui, mediante una ocupación militar de su territorio, del derecho a expresar libremente su voluntad, mediante un referéndum. La consulta a la «Yemaa» que figura en el citado acuerdo, al constituir una simple farsa, no fue otra cosa que una flagrante burla del Derecho de las Naciones Unidas y que éstas se negaron a admitir, rechazando el envío de un representante del secretario general.

«Crimen, internacional»

Finalmente, la violación grave de una obligación internacional de importancia esencial para la salvaguardia del derecho a la libre determinación de los pueblos «como la que prohibe el establecimiento o el mantenimiento por la fuerza de una dominación colonial», constituye un hecho internacionalmente ilícito, que da lugar a la responsabilidad internacional del Estado ante la comunidad internacional y que a juicio de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, debe ser calificada como un «crimen internacional». Los actos realizados por los Gobiernos de Marruecos y Mauritania con posterioridad al 14 de noviembre de 1975, al ocupar militarmente el territorio del Sahara Occidental y proceder a su reparto, puede estimarse que quedan comprendidos en el supuesto del precepto anteriormente citado, pues, de hecho, equivalen a establecer una nueva -y más cruel- dominación colonial del territorio.A mi juicio, corresponde a las Cortes surgidas de las elecciones del 15 de junio, solicitar, mediante la creación de una comisión especial, una completa y detallada información sobre los hechos que condujeron a la firma del acuerdo de Madrid. Y una vez determinados éstos, si las anteriores conclusiones son correctas, adoptar un acuerdo por el que se declare que, a juicio del Estado español, la Declaración de Principios hecha en Madrid, el 14 de noviembre de 1975, es un acuerdo nulo, conforme al Derecho Internacional en vigor, y, consiguientemente, que el Gobierno debe orientar su política internacional, en relación con la cuestión del Sahara Occidental, en toda ocasión y circunstancia, de conformidad con este acuerdo. La posición actual del Gobierno español, por su inherente ambigüedad, resulta difícilmente admisible, pues equivale a admitir el acuerdo de Madrid, pese a su nulidad y negarse a reconocer los efectos del mismo.